黄璞琳：地方立法能否就住宅区配套设施权属作指引性规定
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地方立法能否就住宅区配套设施权属作指引性规定
黄璞琳
本文摘录自《住宅区物业管理地方立法相关制度设计探析——以〈抚州市住宅区物业管理条例〉为例》。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。《江西省城乡规划条例》第三十八条第一款进一步明确，规划条件的内容包括地块的用地面积、用地性质、建筑退界、容积率、绿地率、建筑密度、建筑限高、日照要求、停车泊位、主要出入口、控制点标高、各类规划控制线、必要的公共设施和市政基础设施及建设时序要求、地下空间开发利用等规划要求。《中华人民共和国物权法》第六章则对建筑区划内的道路、绿地、公共场所、公用设施、物业服务用房的权属，以及占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位的权属有明确规定，并明确规划用于停放汽车的其他车位、车库的归属，“由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定”。
抚州市住宅区建设项目土地使用权出让时，相关政府部门会就配套设施的建设数量、面积等提出规划条件要求，如道路、绿地、停车泊位、全民健身设施、供电开闭所、垃圾中转站、物业服务用房、社区管理服务设施、社区居家养老服务设施、小学、幼儿园、会所等，但从未就配套设施权属提出明确意见。而住宅区内配建的幼儿园、会所等设施，既可能用作公益设施，也可能用作经营性设施；规划建设的地面停车泊位和地下车位、车库，是占用公共道路等公共场地施划的，还是利用建设单位保留权属的场地施划的，项目规划中并未明确；地面停车泊位和地下车位、车库的建设成本是否摊入其他可售物业，其面积是否计入公摊面积，也是争论不休；尤其是不动产登记等部门从未明确住宅区内的地下车位车库是否可由建设单位销售，也从未就此类地下车位车库核发不动产权证。实务中，建设单位与业主之间经常就前述配套设施权属引发群体纠纷。物业管理立法调研时，很多人建议从制度设计上解决配套设施的权属不清问题。
《中华人民共和国立法法》第八条明确规定，有关民事基本制度的事项是全国人大及其常委会的专属立法权，只能制定法律，行政法规和地方性法规无权作规定。而民事基本制度包括有关物权方面的制度，如有关财产所有权、共有权、相邻权、土地使用权、房地产权等方面的制度。住宅区配套设施的最终产权归属确定规则，应当属于有关物权方面的民事基本制度，显然不属地方立法权限范围，不能由地方立法作出创设性规定。
不过，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条还授权政府相关主管部门就国有土地使用权出让条件提出方案，经政府批准后实施。国务院《城市房地产开发经营管理条例》第十二条第二款则进一步明确，土地使用权出让或者划拨前，城乡规划和房地产开发主管部门应当提出书面意见作为土地使用权出让或者划拨依据之一的事项包括：房地产开发项目的性质、规模和开发期限；城市规划设计条件；基础设施和公共设施的建设要求；基础设施建成后的产权界定；项目拆迁补偿、安置要求。一些省市的地方性法规则将国有土地使用权出让前，需要提出产权界定意见的设施范围，由“基础设施”扩大到“基础设施和公益设施”或者“基础设施和公共服务设施”甚至“配套设施”。
国有土地使用权出让合同属于行政合同，法律已授权政府相关主管部门代表政府就土地使用权出让提出条件，作为土地使用权出让合同的约定内容之一。在国有土地使用权出让前环节，政府相关部门就住宅区建设项目的配套设施建设及产权归属提出要求，实质上属于合同要约行为；意图取得相关土地使用权的建设单位，根据政府部门提出的土地出让条件，提出自己的报价及建设方案并承诺信守，也属于合同行为。因此，地方立法要求政府相关部门在住宅区建设项目土地使用权出让前，就配套设施的建设及产权界定提出明确意见，应当是符合《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定的。此制度设计虽然不能解决已建和在建的存量住宅区配套设施权属不明的问题，但能有效解决新建住宅区的配套设施权属界定问题，防范出现类似的增量问题。
中共抚州市委常委会在听取市人大常委会党组有关《抚州市住宅区物业管理条例（草案）》审议修改情况汇报时，明确建议以该《条例》施行为界进行制度设计，厘清新建住宅区内配套设施的权属，控制住增量，不再引发新的矛盾纠纷。江西省人大常委会法工委就此制度设计的合法性问题，向全国人大常委会法工委进行请示。2018年7月28日，全国人大常委会法工委向江西省人大常委会法工委作出《对江西省地方立法中有关问题的意见》（法工办发〔2018〕171号），指出：“在土地使用权出让时，地方性法规可以对车位、车库等配套设施建设，包括数量、位置、原始权属登记等内容提出要求，并将其作为土地使用权出让合同的约定内容，但不能规定确定车位、车库最终产权归属的规则。”最终，《抚州市住宅区物业管理条例》第十条第二款规定：“住宅区建设项目土地使用权出让前，规划主管部门应当会同房地产主管部门对列入规划的车位、车库等配套设施的建设数量、位置、首次权属登记等事项提出书面意见，并由国土资源主管部门将其作为住宅区建设项目国有土地使用权出让合同的约定内容。”