【建纬观点】承包人拒不配合竣工验收及备案，发包人该怎么办？
作者介绍
蔡诗怡，上海市建纬律师事务所工程部专职律师，复旦大学法律硕士，同济大学工学学士，专注于城市基础设施项目、建筑工程、房地产领域的诉讼和非诉讼法律服务。
实践中，承包人以不配合办理竣工验收备案为手段，要求发包人支付工程款的情形较为常见。站在发包人立场，工程施工完毕后经过竣工验收手续，才能提交政府档案管理部门备案，而后才能依法申请有关的产权证书。因此，竣工验收备案是重中之重。站在承包人立场，办理竣工验收及备案可能是承包人可以掌控的最后一环，过了这个村就没这个店，一旦该环节不加以充分利用，此后将彻底失去向发包人主张工程款的主动权。由此，围绕是否配合办理竣工验收及备案手续，引发了发承包双方之间的尖锐冲突。针对于此典型问题，笔者基于目前法律规定和相关案例及自身业务实践，尝试为发包人提出一些相应的建议。
一、关于建设项目竣工验收与备案的法律规定
1、竣工验收及竣工验收备案的法律规定
（1）竣工验收
《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）第十六条第一款规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”此即为通常所说的“五方责任主体”的竣工验收。竣工验收是《建筑法》、《合同法》、《建设工程质量管理条例》等法律、行政法规规定的工程交付使用条件。工程未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。
（2）竣工验收备案
《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房城乡建设部令第2号）第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。”同时，根据该办法第五条的规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件包括：法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件，以及由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件等。从上述规定可看出，竣工验收备案是指不但要完成项目竣工验收，建设单位还应提交规划验收、环保验收、消防验收等合格资料才能取得的备案手续。
而根据《关于加强住宅工程质量管理的若干意见》（建质〔2004〕18号）第三条第（四）项的规定：住宅工程经竣工验收备案后，方可办理产权证。这也是许多房地产商极其重视竣工验收备案的原因。
2、配合竣工验收及备案是承包人的法定义务及合同义务
根据《建设工程质量管理条例》第十六条二款、第四十九条第一款以及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的相关规定，尽管发包人系组织竣工验收、办理竣工验收备案的责任主体，但竣工验收及办理工程竣工验收备案应当提交的文件中，部分文件需要施工单位签署或者提供，例如，技术档案和施工管理资料、工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告、施工单位签署的质量合格文件和工程保修书等。根据《合同法》第六十条第二款的规定：“当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”因此，承包人应当履行此协助义务，根据相关法律法规的规定和建设行政主管部门的要求，提交相应的竣工验收资料、配合发包人完成竣工验收及备案相关手续，并且，承包人的此项义务并不因发包人未经验收擅自使用工程而免除。
二、承包人拒不配合竣工验收备案，发包人可以提起诉讼么？
尽管配合发包人完成竣工验收及备案手续系承包人的法定义务，但由于目前尚无法律、行政法规对承包人不履行此协助义务需承担什么后果作出规定，亦无法律、行政法规明确承包人不配合竣工验收如何处理的情形，因此，发包人在面对承包人此种不作为行为时常常无计可施。选择诉讼则是最后没有办法的办法。但是，要求承包人配合办理竣工验收备案是一项行为之诉，其能够被人民法院受理，并得到有效处理么？
笔者通过查询案例发现，发包人采取诉讼方式要求承包人配合竣工验收的案件并不在少数，法院基本均以配合竣工验收及备案属承包人的法定义务而支持发包人的该项主张。并且，在长远嘉和公司与中建六局建设工程施工合同纠纷二审案件【一审：天津市第一中级人民法院（2014）一中民四初字第7号；二审：天津市高级人民法院（2014）津高民一终字第0091号】中，法院认为承包人配合竣工验收及备案的义务不因工程已经交付使用而免除；在全椒汉一房地产有限公司与合肥建工集团有限公司建设工程施工合同纠纷二审案件【一审：安徽省全椒县人民法院（2014）全民二初字第00035号；二审：滁州市中级人民法院（2014）滁民二终字第00304号】中，法院认为承包人的此项义务也不因发包人没有支付相关分包服务费而受到制约。
三、此类诉讼存在的问题
1、发包人诉请不明确
在杭州卓业投资发展有限公司与浙江杰立建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷一审案件【杭州市下城区人民法院（2016）浙0103民初00722号】中，原告卓业公司（发包人）诉请判令被告杰立公司（承包人）立即配合卓业公司启动工程竣工验收工作。但杭州下城区法院认为，“原告要求被告立即配合原告启动工程竣工验收工作，但对于如何启动竣工验收，被告应如何配合，原告并未提出具体的诉求，且工程竣工验收具有非常专业、严格的流程，需要在专业机构的参与下进行。根据民事诉讼法的规定，当事人起诉必须有明确的诉讼请求和事实、理由，而原告的该项诉求不符合起诉的条件，故本院不予支持。”
同样的，在江阴市银星机械制造有限公司与江阴市第二建筑安装工程有限公司建设工程施工合同纠纷二审案件【一审：江阴市人民法院（2013）澄民初字第0937号；二审：无锡市中级人民法院锡民终字第00822号】中，原告银星机械公司（发包人）诉请解除其与二建公司（承包人）签订的建设工程施工合同和补充协议；并要求二建公司提供全部的竣工资料，并配合办理竣工验收手续。但无锡中院二审认为：“银星机械公司对竣工资料的范围和内容并不明确，且工程尚未竣工验收双方即已解除合同，故对于竣工资料的交付，本案中不作处理为妥，由双方根据工程的实际情况协商处理。”故未支持银星机械公司的该项诉请。
2、不具有可执行性
除此之外，即便发包人最终获得了判决支持，依然存在难以真正实现目的的局面。即便案件进入执行程序，如承包人不予配合，法院难以强制性要求承包人提交验收材料；并且，由于诉请及判决本身的不明确、不精准，以及发包人本身对资料的不熟悉，也导致了判决本身不具有可执行性。
如在南通市元泰置业有限公司与江苏辉业集团有限公司建设工程施工合同纠纷中，元泰公司（发包人）向如皋法院起诉，请求判令辉业公司（承包人）向其提供承建元泰大楼所需要的全部资料，协助进行验收。后如皋法院作出（2010）皋民初字第2286号民事判决：1、辉业公司于判决生效后五天内按照江苏省建设厅苏建质（2002）332号《关于统一使用”建筑工程施工质量验收资料”的通知》文件提供相关建设工程资料给元泰公司。2、辉业公司配合并协助元泰公司进行工程质量的相关验收。判决生效后，元泰公司就（2010）皋民初字第2286号向如皋法院申请执行。但在该判决书的强制执行阶段，如皋法院多次明确要求辉业公司对消防专项工程予以申报验收并完善资料，辉业公司以案件正在诉讼中以及多户已经实际装修入住为由不同意配合。【具体案件情况见（2015）苏民终字第00632号民事判决书】
而在浙江省东阳第三建筑工程有限公司与邯郸鑫鑫房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷一案，邯郸仲裁委员会于2012年4月17日作出（2009）邯仲裁字第130号裁决，其裁决结果：1、东阳公司（承包人）与鑫鑫公司（发包人）所签施工合同有效；2、鑫鑫公司在该裁决生效后10日内向东阳公司支付工程款18948824.59元。东阳公司向鑫鑫公司移交按照国家有关规定应当移交的施工资料，配合鑫鑫公司办理竣工手续等。裁决生效后，东阳公司分三次向邯郸中院提供了相关施工资料，经当事人双方核对，报邯郸市建管办审核，东阳公司所提供的资料不齐全，不具备竣工验收条件。后在东阳公司申请就工程款执行鑫鑫公司的过程中，法院认为：“东阳公司与鑫鑫公司双方互负法定义务”，“执行所依据的仲裁裁决书在同一项裁决内容中分别确定了双方的义务，但对双方履行义务的先后未明确，且对东阳公司提交有关施工资料的具体内容、提交时间等均未明确”，“本案的仲裁裁决书界定双方权利义务的内容不明确，导致双方产生较大分歧，执行的标准无法确定”，案件在历经（2013）邯市执字第35号执行裁定、（2015）邯市执异字第14号执行裁定、（2015）冀执复字第73号执行裁定、（2016）冀04执异179号执行裁定后仍面临无法执行的局面。
四、我们的建议
1、强化事前招标文件及施工合同中的相关约定
利用发包人在招投标及合同签订阶段的优势，将承包人的此种义务及不履行的后果在招标文件及施工合同中固化下来，以便届时更好地主张自己的权利。例如：
① 在招标文件中明确需要承包人配合的事项，并要求承包人在投标文件中对此作出实质性响应；
② 在施工合同中不仅要约定逾期竣工违约责任，还要约定不配合提交竣工验收资料的违约责任、不配合办理竣工验收及备案手续的违约责任；
③ 如工程需由承包人对甲指分包/另行平行发包进行配合的，则应约定不配合该部分竣工验收及备案的违约责任；同时，也要在与甲指分包/另行平行发包的施工合同约定甲指分包/另行平行发包项目的承包人提交竣工验收资料及配合竣工验收及备案手续的义务及违约责任；
④ 在合同中约定当承包人迟迟不配合提交竣工验收资料和竣工验收的情况下，发包人可以解除与承包人的施工合同并追究其违约责任；
⑤ 约定即便存在发包人擅自使用情形，亦不免除承包人配合竣工验收及备案的法定义务；
⑥ 将提交竣工验收资料和配合竣工验收及备案作为工程结算款支付的前提条件，例如约定竣工结算完成并在承包人提交竣工验收资料和配合竣工验收及备案手续完成之后再支付结算款，等等。
2、加强合同履行过程中的资料管理
在合同履行阶段，发包人即应注意进行资料的收集与整理，要求承包人在每个节点付款前提供相应阶段的工程资料，例如在隐蔽工程、分部分项验收、单项验收、竣工验收等阶段及时要求承包人提供相应阶段的资料；对于需要第三方检测、检验的材料，在材料投入使用前要求承包人提供相应的第三方检测、检验的报告等。一方面发包人可以通过承包人提交的资料随时掌握工程动态，避免施工过程中解除合同情形下发包人因资料不全而陷入被动处境；另一方面，在工程未进入结算阶段前即要求承包人在相关资料上提前加盖印章，由于此时双方关系大多未至紧张程度，承包人为顺利获得相应进度款项，一般情况下也会积极配合提供相应工程资料。
3、纠纷发生后及时选择谈判解决
在纠纷产生时，发包人应尽可能及时选择在专业人士的帮助下，通过谈判解决纠纷，减少因诉讼时间不可控而给自身带来更大损失。
笔者曾参与过一商业项目的竣工验收与结算纠纷的谈判。谈判现场可谓暗流涌动、硝烟弥漫。发承包双方心中各有一杆秤：发包人希望用最少的钱搞定承包人，尽早竣工验收备案、销售，以回笼资金；承包人希望借此利用发包人心态抬高价格，以“报复”其此前的压榨（例如把价高的分包工程指定分包或另行发包）。该项目因涉及如下情况也加剧了谈判的难度：1）发包人属国企，项目未来将面临财政审计，此特殊性导致发包人的各负责人都不便擅自表态，各项实质性内容均要层层上报才能确定，导致整个谈判过程进展缓慢；2）因发包人在承包人中标后另将价高部分平行发包，导致承包人对此极度不满，并且最终竣工验收及备案牵涉到其他数家平行发包的承包人配合与否，发包人“数面受敌”。
谈判过程在此不再赘述，总之双方均是一副“锱铢必较”的架势。但是，尽管各自在谈判场上针锋相对，但毕竟均以商业利益为先。双方均心知肚明，谈判解决纠纷是对双方均有利的结果，一旦一方放弃谈判进入诉讼，则必将旷日持久、劳心劳力：对发包人而言，没有一年半载无法得到法院判决，项目无法验收即意味着无法销售，更可能面临来自小业主的索赔；对承包人而言，其虽不急于进行验收，但通过谈判其不仅可以争取到工程结算的“心理价位”、更早地获得工程款项享受资金的时间利益，且也不致与发包人鱼死网破，有失其商业形象及信誉。因此，合理把握好承包人的“胃口”及心态对谈判而言至关重要。
4、发包人选择诉讼应注意以下事项：
1）明确诉讼请求
对拟通过诉讼解决纠纷的，发包人需注意在诉讼过程中明确诉讼请求，要求承包人在判决生效后一定时间内提供符合相关部门要求的竣工验收资料，并要求其配合办理竣工验收手续、备案手续，必要时可根据项目性质或特定情况采取列举加兜底的方式明确诉讼请求，以免出现诉请不明确而被法院驳回的风险。
如在杭州欣新房地产开发有限公司与浙江省建工集团有限责任公司建设工程施工合同纠纷一审案件【杭州市余杭区人民法院（2013）杭余民初字第1961号】中，欣新公司（发包人）诉请要求建工集团（承包人）依法履行办理岸上蓝山F标段（青水苑）竣工验收之配合协助义务，并详细列明了需其配合的事项，包括：1、遗留工程的完成，如电力电缆主干线入户在桥架中敷设时的配合工作、高层电力母排安装完成之后井道层面预留孔防火泥的封堵工作、防雷检测、分户验收检测、整改等配合工作、通电后对各户内配电进行调试等等；2、资料移交工作，如施工单位与人员的资质、资格证书、防雷装置竣工图和产品合格证书、电梯资料（盖章）、分户验收一户一验资料等等，且最终获得了余杭法院的支持。
2）争取先行判决
建设工程案件一般都历时较久，在承包人应履行配合竣工验收备案义务的事实清楚确凿的情况下，发包人可请求法院就该部分诉请先行判决，以促使承包人尽快履行其义务，发包人也可尽早销售或获取产证以缓解相关资金压力。
如在安徽文越投资置业有限公司、安徽省文化厅与浙江昆仑建设集团股份有限公司建设工程合同纠纷案件【一审：安徽省高级人民法院（2013）皖民四初字第00014-1号；二审：最高人民法院（2015）民一终字第269号】中，文越公司（发包人）反诉请求昆仑公司（承包人）配合办理工程竣工验收备案，并请求法院对该反诉请求先行判决。安徽高院和最高院认为：案涉工程已经综合验收合格，办理竣工验收备案手续的法定条件已经具备，且案涉项目的房屋已交付购房户两年多时间，竣工验收备案手续未办理将导致购房户长期无法办理房屋产权登记，侵害众多购房户的利益。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条规定，人民法院审理案件，其中一部分事实已经清楚，可以就该部分先行判决。昆仑公司应履行配合竣工验收备案义务的事实已经查清，可以先行判决。
五、关于此问题的立法建议
事实上，纠纷一旦出现，则无论是谈判还是诉讼，对发包人而言，都是不得以而为之的办法。在实务操作中，即便法院判决要求承包人配合发包人进行竣工验收及备案，但如承包人不履行该判决，法院就此事项的强制执行通常显得有些力不从心。而工程实践中，即使有法院的生效判决，甚至有法院委托的司法鉴定机构出具的工程质量合格的鉴定报告，但建设行政部门依其行政管理角度，实践中多以材料不全或没有承包人盖章为由拒绝办理竣工备案手续。笔者认为，配合竣工验收及备案是各参建单位包括承包人的法定义务和合同义务，但目前法律规定不清晰、操作性不强，导致司法和行政的不衔接，需要进一步完善。
据笔者查询，东莞市出台了《东莞市建设局关于工程竣工验收备案纠纷的处理办法》，其中第三条规定：对因甲乙双方争议造成不能办理竣工验收备案的，采取以下办法处理：“……（三）施工单位拒不提交有关竣工验收资料的，建设单位可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性鉴定报告。以安全性鉴定报告代替竣工验收报告办理竣工验收备案。”
笔者认为，该规定有一定参考价值。在承包人不配合进行竣工验收及备案时，允许发包人或法院聘请有资质的质量鉴定单位对项目进行鉴定，如果项目质量合格的，则建设行政部门应依此结论办理竣工备案。在法院已判决确认工程质量合格且要求承包人配合验收和备案的情况下，如承包人仍然不予配合的，也可尝试允许发包人以判决文书作为资料申请进行备案。唯有在立法上完善承包人配合竣工验收及备案的相关法律规定，为发包人创设其他合法合理路径，才能根本性解决此种情况下发包人所面临的尴尬困境。
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