超过行政处罚追究时效还需要立案吗？
问题的提出
近期，遇到一个上级转来的案件，某医院2008年未取得《母婴保健技术服务执业许可证》开展助产技术服务。由于违法行为发生时间至今已远超两年，该违法行为也不属有连续或者继续状态，因此该案件已经超过行政处罚追究时效，根据《行政处罚法》第二十九条规定，不再给予行政处罚。市局的意见是先立案调查，再根据超过行政处罚追究时效，作出不予行政处罚的决定，理由是《行政复议与行政应诉典型案例汇编（2019年）》案例4（追诉时效届满的医疗投诉案件仍应立案调查）。在该行政复议案件中，复议机关认为：鉴于申请人未在诊疗行为结束后的2年内提出举报投诉，且被申请人未通过其他渠道掌握相关情况，应免予对相关违法行为人的行政处罚。但根据《卫生行政处罚程序》第十四条和第十五条规定，申请人作为患方举报某医院，举报书以本人病案和相关规定为依据，所述内容指向明确的违法行为人，且属于被申请人的卫生行政处罚范围。因此，被申请人作出《答复函》，告知申请人不予立案调查的做法，于法无据。复议机关作出《行政复议决定书》，撤销被申请人《答复函》并责令依法重新作出处理。复议机关还指出，对追诉时效届满的医疗投诉案件立案调查，有助于实现执法效果与社会效果的内在统一。1、落实替代责任，有助于加强和完善医疗监管。2、善用程序规则，有助于推进构建和谐医患关系。
该行政复议案例作为典型案例，对省内卫健系统具有指导作用，因此，省内都严格按照该典型案例的要求，对超出行政处罚追究时效的案件均立案调查，然后再作出不予行政处罚的决定。对于上级部门的意见下级应该认真执行，但是，在执行上级要求的前提下，个人觉得超过行政处罚追究时效也必须立案的做法也是有待商榷的。
个人观点探讨
个人认为超过行政处罚追究时效的案件不必立案，理由如下：
一、不符合立案条件之一
《卫生行政处罚程序》第十五条规定，卫生行政机关受理的案件符合下列条件的，应当在七日内立案：（一）有明确的违法行为人或者危害后果；（二）有来源可靠的事实依据；（三）属于卫生行政处罚的范围；（四）属于本机关管辖。上述案件中，符合条件（一）（二）（四），但真的符合条件（三）属于卫生行政处罚的范围吗？个人认为未必。《行政处罚法》第二十九条规定，超过行政处罚追究时效，不再给予行政处罚，也可以理解为超过行政处罚追究时效的，不属于行政处罚的范围，当然更不属于卫生行政处罚的范围。
二、从体系解释看
联系《卫生行政处罚程序》上下文，个人认为超过行政处罚追诉时效应被排除在立案案件之外。《卫生行政处罚程序》第二十五条规定，承办人在调查终结后……分别提出下列处理意见：（一）确有应当受行政处罚的违法行为的，依法提出卫生行政处罚的意见；（二）违法行为轻微的，依法提出不予卫生行政处罚的意见；（三）违法事实不能成立的，依法提出不予卫生行政处罚的意见；（四）违法行为不属于本机关管辖的，应当移送有管辖权的机关处理；（五）违法行为构成犯罪需要追究刑事责任的，应当移送司法机关。上述提出不予卫生行政处罚意见的情形是（二）违法行为轻微的（三）违法事实不能成立的，并无超过行政处罚追究时效，联系上下文，个人认为《卫生行政处罚程序》将超过行政处罚追究时效排除立案，因为经过立案的案件，会有一个案件调查终结程序，既然案件调查终结未提出超过时效不予行政处罚的意见，那么立案应不包括超过时限的案件。
三、不立案不代表不核查
对于投诉举报，行政机关应进行核查，不通过核查怎么能核实违法行为是否真的超过二年的追究时效，该违法行为也可能有连续或者继续状态。经过认真核查后，将核查情况回复当事人，并作出不予立案的决定，不会损害投诉举报人的利益。
四、“法律不保护躺在权力上睡觉的人”
复议机关的观点看似保护弱势患者的权利，实质是损害法的安定性。至于认为涉及生命健康安全等行政处罚追究时效太短的问题，《行政处罚法（修订草案二次审议稿）》拟延长涉及公民生命健康安全的违法行为的行政处罚追究时效至5年。
五、其他部门规定不予立案
《海关办理行政处罚案件程序规定》第二十八条规定，海关受理或者发现的违法线索，经核实有下列情形之一的，不予立案：（二）违法行为超过法律规定的处罚时效的。
《重庆市劳动保障监察条例》第二十六条规定，有下列情形之一的投诉，人力资源社会保障主管部门不予立案：违反劳动保障法律、法规行为在发生之日或者连续、继续状态终了之日起两年内未被发现，也未被投诉举报的。决定不予立案的，应当说明理由和依据，并书面告知投诉人。”
《深圳市社会医疗保险办法（2013）》）第一百条规定，用人单位未按本办法规定缴纳社会医疗保险费超过两年未被发现和投诉举报的，市社会保险行政部门不再查处。
六、相关法院判决书认可不予立案
（2017）浙01行终233号行政判决书中，杭州市中级人民法院认为上诉人举报的涉嫌违法拍卖行为发生于2007年，已超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的处罚追究时效，故被上诉人收到上诉人的举报后，决定不予立案，并将不予立案的结果告知上诉人，符合上述法律规定。上诉人提出即使已超过2年追究时效被上诉人应当根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条的规定，进行调查并作出相应处理的意见，缺乏依据。