深度解读:国外应急管理体系的发展现状及经验启示

应急管理的客体主要是突发事件 , 包括自然 灾害 、事故灾难 、公共卫生事件 、社会安全事 件 。应急管理作为一门新兴学科 , 目前还没有一 个被普遍接受的定义 。一般的定义为 : 为了降低 突发事件的危害 , 达到优化决策的目的 , 基于对 突发事件的原因 、过程及后果进行分析后 , 有效 集成政府 、社会等各方面的相关资源 , 对突发事 件进行有效预警 、控制和处理的过程 。也就是将公安 、消防 、急救 、交 警 、公共事业 、城建 、武 警 、军队等部门 , 以及车辆 、物资 、人员等相关 资源纳入到一个统一的指挥调度系统中 , 在有突 发事件发生时 , 提供紧急救援服务 , 为城市的公共安全提供强有力的保障 。

应急管理中的第一个里程碑事件是美国联邦 紧急事务署 ( FEMA , 1979 ) 成立 , 它把所有应对突 发灾难性事件的职能集于一个部门 , 是比较早的一家 ; 应急管理中的第二个里程碑事件是 2001 年 美国纽约“9 .11 事件 ”的发生 , 这一事件的发生实 际上将国家安全问题和公共安全问题集中展示在 大家面前 ; 应急管理中的第三个里程碑事件是中 国 2003 年 SARS 的出现 , 价值在于突破了应急管 理的地域限制 ; 应急管理的第四个里程碑事件是 2005 年美国新奥尔良飓风事件对 FEMA 的考验 ,

说明现代的应急管理更需要在遇到问题之后 , 快速形成处置应对方案的能力 , 而不仅仅是有相应的机构就足够了 。

01

PART

国外应急管理体系发展现状

下面分别对美国、俄罗斯、澳大利亚、加拿大、荷兰等国的应急管理体系发展现状进行叙述

美国

从20世纪30年代开始, 应急管理掌握在不同部门中, 到60年代末70年代初, 应急管理指挥分散很严重。因此, 于l979年4月美国联邦应急管理局FEMA成立, FEMA既是一个直接向总统报告的专门负责灾害的应急管理机构, 同时又是一个突发公共事件应急管理协调决策机构。2003 年3月, 该局随同其他22个联邦机构一起并入2002年成立的国土安全部, 成为该部4个主要分支机构之一。但仍是一个可直接向总统报告、专门负责重特大灾害应急的联邦政府机构, 由美国总统任命局长。该局现有正式员工2 500人, 后备人员5 000人。

除设在华盛顿特区的总部外, 还将全国划分为10个应急区, 每个区都设立了办事处, 紧急事态援助中心和FEMA 训练中心, 年资金预算拨款达30亿美元。FEMA还管理一个专门的国家应急训练中心(设在马里兰州) , 下设国家消防学院和应急管理学院。

美国已基本建立起一个比较完善的应急管理组织体系, 形成了联邦、州、县、市、社区5个层次的应急管理与响应机构。当地方政府的应急能力和资源不足时, 州一级政府向地方政府提供支持。州一级政府的应急能力和资源不足时, 由联邦政府提供支持。一旦发生重特大灾害, 绝大部分联邦救援经费来自该局负责管理的“总统灾害救助基金”, 但动用联邦政府的应急资源, 需要向总统作出报告。美国把应急管理的活动贯穿到四个基本领域,即缩减、准备、反应和恢复。缩减和准备是灾难发生之前的行为, 反应是灾难发生过程中的行为,而恢复则是灾后的行为。缩减阶段在于预防和减少灾难的损失, 如在设计建筑物时要考虑恐怖分子发动袭击等因素; 准备阶段在于设计反应阶段如何应急, 提升更有效的反应能力, 其中包括对应急人员和公众的训练计划, 报警系统、通信系统的启用计划; 反应阶段是对灾难作出的立即行动, 包括群众撤离疏散、构筑沙袋和其他设施,保证应急食品和水源的安全、提供应急医疗服务、搜索救援、灭火、防止产生掠夺现象并维护公共秩序; 恢复阶段是善后处理一部分, 包括提供临时住所、恢复电力供应、小额商业贷款、清理废墟等。

美国应急管理机制实行统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。统一管理是指自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后,一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥,而平时与应急准备相关的工作, 如培训、宣传、演习和物资与技术保障等, 也归口到政府的应急管理部门负责; 属地为主是指无论事件的规模有多大, 涉及范围有多广, 应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担, 联邦与上一级政府的任务是援助和协调, 一般不负责指挥; 分级响应强调的是应急响应的规模和强度, 而不是指挥权的转移。

在同一级政府的应急响应中, 可以采用不同的响应级别, 确定响应级别的原则, 一是事件的严重程度, 二是公众的关注程度; 标准运行主要是指从应急准备一直到应急恢复的过程中, 要遵循标准化的运行程序, 包括物资、调度、信息共享、通讯联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等。美国的联邦、州、县、市、社区都有自己的紧急救援专业队伍, 它们是紧急事务处理中心实施灾害救援的主要力量。联邦紧急救援队伍被分成十二个功能组: 运输组、联络组、公共实施和公共工程组、消防组、信息计划组、民众管理组、资源人力组、健康医疗组、城市搜索和救援组、危险性物品组、食品组、能源组, 每组通常由一个主要机构牵头。各州、县、市、社区救援队也有自己的功能组, 负责地区救援工作。

美国应急管理体系重构新趋向：全国准备与核心能力

应急管理是对资源和责任的组织和管理，针对突发事件的各个方面，特别是备灾、响应及早期恢复阶段。体系通常是指若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体。在一定意义上讲，应急管理体系的改革是对在备灾、响应和早期恢复阶段，所涉及的资源、责任等一系列管理问题的总体谋划和重新设计。2011年东日本大地震后，美国政府总结自身应急管理工作和日本政府地震应对中存在的问题，对应急管理体系进行了重构，这对包括中国在内的其他国家如何完善自身的应急管理体系具有很强的参考价值。

一、东日本大地震后美国应急

管理体系重构的缘起自上世纪70年代末三哩岛核事故以来，美国政府非常注意及时总结巨灾应对中的教训，以完善其应急管理体系。在“9·11”恐怖袭击后，出台了《国土安全法》，以加强国土安全防卫工作。2005年3月，联邦政府发布了《临时全国准备目标》，开始尝试设立应急准备目标，并加强相应的应急管理准备工作。2006年10月4日，美国总统布什签署的《后“卡特里娜”应急管理改革法》的第652条明确指出，需要年度的国家应急准备报告来评估全国应急准备工作，在联邦法律上确认了准备工作是美国应急管理体系的重要内容。2007年9月，美国联邦政府根据《后“卡特里娜”应急管理改革法》，制订完成了《全国准备指南》(NPG)，这些都为此次美国应急管理体系的重构奠定了政策性基础。

2011年3月11日发生的东日本大地震对美国社会产生了强烈震动，美国参议院迅速召开了专门听证会，考虑如何应对类似的重特大突发事件风险。2011年3月30日，美国总统奥巴马签发的《总统政策第8号指令》(以下简称PPD-8)取代了《总统国土安全政策指令(HSPD-8)》。该指令旨在应对美国面临的国内综合性国家安全问题，其应对的内容包括恐怖主义行动、网络攻击、流行病和严重自然灾害的威胁，强调需要建立和维持必要的应急管理能力，以应对造成最大危险的国家安全威胁。PPD-8的出台，是美国应急管理体系重构的分水岭。具体体现在以下3个方面：

(一)正式确立了“全社会参与”(Whole of Community)理念

“全社会参与”的理念实际上是美国政府从治理的最基础方面来思考加强应急管理工作，它涵盖各种不同类型的社区，既包括不同地点、兴趣、信仰、环境的社区，也包括地理上的和虚拟中的社区。从实际来看，它是对以往美国应急管理工作的深刻总结。《全国应急准备系统》中指出，“国家应急准备系统的力量依赖于如何确保整个社会有机会参与实现国家安全和抗逆力的目标”。一方面，明确界定了概念，“全社会参与是指一种包括居民、应急管理实际工作者、组织和社区领导者，以及政府官员能够共同理解和评估各自社区的需求，并决定用最好的方法来组织和保护他们财产、能力和兴趣的方式”;另一方面，明确界定了具体的参与主体，全社会参与的主体既包括个体和家庭，也包括以信仰为基础的社区组织;非营利组织;学校和研究机构;媒体;还包括联邦政府、州政府、地方政府、部落政府、领地等在内的政府，并将其落实在具体的应急管理政策中。美国国土安全部助理部长大卫·考夫曼(David Kaufman)对此曾评价，“公众越了解我们的社区，公众就能更好地了解他们的真实生活中所面临的安全问题，继而能够帮助我们更好地开展与应急管理有关的活动。”

(二)正式明确了把全国应急准备工作作为基本战略和具体目标

实际上，PPD-8的出台旨在建立一种整体性的、全国的、以能力为基础的准备模式，同时，也阐明了美国应急准备工作的基本策略，并强调，“我们的全国准备是所有各级政府，私营和非营利部门以及公民个人的共同责任”。在此基础上，美国政府在全国准备工作中又确立了以下具体目标：一是防范、避免或阻止各种威胁或实际恐怖活动;二是通过保护美国的利益、信仰和生活方式，保护其公民、居民、来访者和资产不受威胁和灾害的影响;三是通过减轻未来灾害影响以减少生命和财产的损失;四是巨灾发生后能快速应对、挽救生命、保护财产和环境，并满足基本的人类生存需求;五是及时恢复、加强和重建受巨灾影响的基础设施、房屋和可持续的经济，以及健康、社会、文化、历史和环境。需要注意的是，美国政府已经把全国应急准备工作纳入到整个国家的安全战略中，成为巩固美国国家总体安全的一项基本战略。

(三)重新构建了规范性、指导性和支撑性的文件体系

PPD-8出台后，美国政府发布了一系列应急管理的重要文件，并对已有的应急管理的重要文件进行了重新审定或更新，使应急管理的工作文件体系更加清晰、翔实，更符合加强全国应急准备和提升核心能力的需要，具体体现在以下方面：一是制定完成了《全国准备目标》、《全国准备系统》两份核心文件，明确界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途径，同时每年发布《全国准备报告》;二是重新审视了《全国响应框架》，将其分解、充实并调整为《全国预防框架》、《全国保护框架》、《全国减缓框架》、《全国响应框架》、《全国恢复框架》等5个框架(Framework)，更加明确了公民、社区、民间机构、地方政府、联邦政府部门、总统等在这一领域的职责;三是新制定了《跨机构减缓计划》、《跨机构响应计划》、《跨机构恢复框架》等文件，以促进跨机构之间的合作和协调;四是出台和更新了一批支撑性文件，进一步审查和完善了综合准备指南的一系列文件，比如，指导如何制作应急预案的《综合准备指南101(2.0版本)》(CPG 101Version 2.0);指导如何开展风险分析与评估的《综合准备指南201》;指导如何开展信息传递和资源整合的《综合准备指南502》等文件。

二、美国应急管理体系重构的主要趋向

截止到2014年7月30日，美国联邦政府已经基本完成了本次应急管理体系的重构。从实际的结果来看，加强准备工作是此次应急管理体系重构的基本导向，推进核心能力建设是此次美国应急管理体系重构的核心内容。

(一)加强准备工作成为应急管理体系重构的基本导向

PPD-8对美国全国准备目标、全国准备系统、全国准备报告等做出了具体部署和安排，加强准备工作成为应急管理体系重构的基本导向，并有了明确的要求和考核的指标，体现在以下3个方面。

1 把实现全国准备目标作为整个应急管理体系建设的重心

PPD-8要求国土安全部长在指令发布后的180天内，应该向总统递交全国准备目标。从实际的执行情况来看，美国国土安全部具体负责制订的全国准备目标，不但需要考虑具体的威胁、脆弱性和风险，而且要考虑区域特点，以及包括具体的、可衡量的和优化的指标来降低相关风险。《全国准备目标》中明确界定了美国政府针对特定类型的、对美国国家安全有最大风险的重特大突发事件所应具备的核心能力。同时，强调了通过一个综合的、多层次的、全国的准备方法来优化资源的使用;并指出，全国准备目标应该结合国家安全战略、总统政策指令等重要政策，为跨机构应急管理工作提供有力的指导。

2 明确提出了全国准备系统

美国政府把全国准备系统界定为，“应该是一整套能够使全国能够满足准备目标所需要的指南、项目和过程”。PPD-8要求国土安全部长在240天内递交全国准备系统给总统。全国准备系统是设计来帮助指导各层级政府、非盈利部门和公众来建设和维持全国准备目标中列出的能力。全国准备系统需要在规划、指南、组织、装备、训练和演练等具体领域，考虑建设和实现特定能力，它还规定了一种全国的方法来建设和维持与准备相关能力，并强调在管理过程中要实现闭合式、累进式的提高。同时，该系统包括了一系列的、整合的全国规划框架，涵盖了预防、保护、减缓、响应和和恢复等5个方面。这些框架建立在可扩展的、弹性的和适应性的协调结构基础上，该结构与关键的准备角色、责任和术语相一致，同时，全国准备系统包括跨机构的操作手册来支持《全国规划场景(NPS)》的应用。

3 明确提出了全国准备报告

《全国应急准备报告》概括了实现目标中所规定的建设、支持和提供核心能力的进度。从2011年至2014年底，美国政府已经连续发布了3年的全国准备报告。PPD-8要求美国国土安全部部长每年应提交根据全国准备目标制订的全国准备报告，该报告在各联邦部门、各州准备报告的基础上完成，并对准备的情况进行量化分析。PPD-8还要求总统国土安全和反恐助理应负责协调与州、地方、部落政府、非营利部门和公众等关系。从角色和职责来看，美国国土安全部长，负责具体协调所有的行政部门和机构的国内所有应急准备工作;总统国土安全及反恐助理应定期审查为实现国家目标的准备工作进展情况，审查各行政部门和机构在预防、保护、减缓、响应和恢复中担负的全国准备职责。

(二)推进核心能力建设是此次应急管理体系重构的核心内容

美国政府把“能力”(Capability)作为建构应急管理体系的一个核心术语。能力是指提供了从特定情况下的一个或多个关键任务绩效到绩效目标领域中的实现一种使命或功能的途径”。美国联邦政府在 2011年发布的《全国准备目标》中明确指出，目标中所包含的核心能力是成功的关键因素，这些核心能力之间相互高度依赖，要求美国政府使用既有网络和活动，加强培训和演练，促进应急管理工作创新，并确保行政、财政和后勤保障系统各就各位，以对这些目标能力提供强有力支持;同时，核心能力可以为美国应急准备时的资源分配提供指导;为当前和将来的年度预算计划和决策，以及资源分配方案提供支撑，并有助于掌握全国应急准备的进展。

一方面，建立量化的“核心能力”。美国还把37项“目标能力”进一步精简为31项“核心能力”，其中包含计划、公共信息和预警、协调等3项通用任务能力，还包含在预防、保护、减缓、响应、恢复等领域的具体能力：一是预防领域包括取证与归因，情报与信息共享，封锁与中断，监控、搜索与侦测等;二是保护领域包括进入控制和身份确认，网络安全情报和信息共享，封锁与中断，物理保护措施，保护项目和活动的风险管理，监控、搜索和侦测，供应完整性和安全等;三是减缓领域包括社区减灾、长期脆弱性减灾、风险和抗逆力评估、威胁和危害确认等;四是响应领域包括关键交通，环境响应，健康和安全，遗体处理服务，基础设施系统，大规模人员照顾服务，大规模搜索和救援行动，现场安全和保护，操作沟通，公共、私人服务和资源，公共健康和医疗服务，情势评估等;五是恢复领域包括经济恢复，健康和社会服务，住房，基础设施系统，自然和文化资源等。

另一方面，美国政府明确了建设核心能力的逻辑框架。首先，要确认和评估风险，美国政府强调，要把确定并保持对社会和国家所面临的各种风险，以及如何将相关信息用于应急准备的建设和支持，是国家应急准备系统的基本内容;其次，要开展评估能力需求，美国政府认为，利用风险评估可对需要达到的能力类型和水平进行评估;第三，建设和保持能力，评估过程完成后，对既有的和所需要的能力进行分析并确定差距，这些差距可结合预期成果，风险评估，以及不考虑这些差距的潜在影响，而进行优化排序，政府部门可一起工作制定高效的资源分配战略，提供支持以缩小差距，降低风险;第四，将能力规划至应用阶段，联邦政府借助综合性的计划方法还有助于确保计划的同步，还可保证整个社会参与并理解其作用和所有任务的预期成果;第五，要验证能力，可通过演练、补救工作管理方案和评估来实现，比如，通过演练测试并验证所制定的计划和具备的能力，通过演练有利于推进对国家应急能力和目标评估工作;最后，要进行审查和更新，由于威胁和灾害的不断变化，通常会审查国家应急能力、资源和计划，确定是否仍需保持或更新。

三、美国应急管理体系重构趋向的制度性分析

美国政府通过此次应急管理体系重构，力图大幅提升应急管理工作的效率和效能。但是，由于此次美国应急管理改革的幅度过大，州以及地方政府需要较长时间才能完全调整适应，工作上造成了一些不便，比如，围绕“核心能力”的调整，需要快速融汇到整个应急管理体系中，从应急预案到应急演练评估中都要重新调整，并与全国准备与核心能力建设保持完全一致。但整体上来看，此次美国应急管理的重大调整非常有必要，并且已经得到较好地执行。

(一)美国政府高度重视应急准备管理框架的整体设计

美国政府把应急管理体系设计作为一项战略工程，以推动应急准备工作逐步向累进、闭合式的循环过程发展。美国应急管理准备工作的整体制度设计体现在6个方面，一是美国政府把风险分析与评估作为应急管理准备工作的逻辑前提和基础;二是根据风险分析与评估的结果确定制订战略、规划和预案;三是在战略、规划与预案中，构建适应其目标的管理组织结构，匹配与之相适应的资源，以便履行自身的职责;四是在此基础上，开展应急管理培训工作，围绕应急管理实际需求，使相关的应急管理人员都必须达到地方、部落、州、联邦或专业领域的资格和能力标准;五是在演练中测试预案、组织、配备、培训等环节效果;六是所有地方、部落、州和联邦政府部门应该制定改进计划，评估演练工作，总结经验教训，进一步提升应急准备工作。还要注意到，美国在加强应急准备工作的同时，把全国准备工作，真正融汇到了国家大安全战略中，实现了应急管理体系与美国国家安全体系的更好整合。

(二)注重“全国准备”和“核心能力”规范性和标准化建设，同时强调其可落实和可测量

美国政府非常重视应急管理体系的规范性和标准化建设，PPD-8的要求得到了严格地贯彻执行。特别是，由于美国是一个联邦制的国家，其重特大突发事件应对工作更需要规范化和科学化，美国联邦政府从2011年3月30日到2014年7月30日，美国政府重新修订了应急管理的工作框架，加强了对保护、防范、减缓、响应、恢复等5个环节的应急管理工作的规范性，同时加强了应急管理工作之间的相互衔接，特别注意加强相互间的协调，并出台了在响应、减缓、恢复等3个阶段的跨机构协调的国家专门应急预案，大幅提升了应急管理工作的规范性、指导性;另外，在其应急管理工作中，美国州与州、州内部的地方政府建立了应急协调、互助机制，基本实现了临近区域的资源的共享，能够保证在尽量短的时间内开展相互支援，促进在尽可能早的时间内拯救生命，减轻公众的损失。同时，针对“核心能力”，将其进行了量化分析和评估，从而能够更规范、更直观、更客观地了解各州、各联邦部门应急准备的实际情况。自2012年起，美国联邦政府每年发布《全国准备报告》，来评估工作的进展，定期总结和改进在应急管理体系建设中的突出问题，从而在制度上确保了应急管理体系的重构能够顺利进行。

四、对中国的借鉴

当前，应结合我国面临的实际情况，借鉴美国应急管理体系重构的经验，研究和准确界定应急管理工作性质和边界，研究国内应急管理的实际需求，把握国际应急管理工作发展趋势，加强我国应急管理的一体化、规范化、标准化、科学化建设。

(一)要加强对我国应急管理制度的整体研究和战略设计

一是要以总体国家安全观为指导，加强应急管理体制的整体设计，建立或指定中央应急管理的最高领导机构，加强应急管理体系的平灾结合、平战结合的制度设计，最大限度地整合和优化利用应急资源，研究和加强综合应急队伍建设;二是加强风险分析与评估工作，研究把风险分析与评估工作作为应急管理管理机构的一项重要职能，提升情报信息整合分析、研判能力;三是加强对应急服务的研究，把应急服务作为政府社会管理与公共服务的一项重要职能，促进基本应急服务的均等化;四是研究建立针对重特大突发事件的、规范化的初期快速响应制度;五是要加快研究突发事件现场指挥系统的标准化建设;六是要逐步建立预防与准备、监测与预警、应急处置、恢复与重建等各环节的工作指南体系。

(二)要加快推进我国应急管理工作的规范化和科学化进程

一是要树立科学化、规范化、标准化的管理理念，要导入业务持续性管理(BCM)理念和做法，目前，业务持续性管理方法在加拿大、美国、日本等国的应急预案、关键基础设施保护等领域广泛应用;二是要加快研发突发事件风险分析和评估、脆弱性分析等技术工具，确保各地、各部门、各领域应急管理工作的有效开展;三是进一步研究和强化应急管理决策咨询、绩效评估、民间组织和志愿者、资源保障、能力建设、应急管理人员培训、应急管理科技支撑等其他相匹配的制度设计，以加强应急准备。

日本

建立了由内阁总理大臣(首相)担任会长的安全保障会议、中央防灾会议委员会, 作为全国应急管理方面最高的行政权力机构, 负责协调各中央政府部门之间、中央政府机关与地方政府, 以及地方公共机关之间有关防灾方面的关系。内阁官房长官负责整体协调和联络, 通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定应急对策。安全保障会议主要承担了日本国家安全危机管理的职责, 中央防灾会议负责应对全国的自然灾害。成立由各地方行政长官(知事)担任会长的地方政府防灾会议, 负责制定本地区的防灾。还在内阁官房设立了由首相任命的内阁危机管理总监, 专门负责处理政府有关危机管理的事务; 同时增设两名官房长官助理, 直接对首相、官房长官及危机管理总监负责。

由内阁官房统一协调危机管理, 改变了以往各省厅在危机处理中各自为政、纵向分割的局面。灾害发生时, 以首相为最高指挥官, 内阁官房负责整体协调和联络, 通过中央防灾会议、安全保障会议等制定危机对策, 由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门进行配合实施。灾区地方政府设立灾害对策本部, 统一指挥和调度防灾救灾工作。中央政府则根据灾害规模, 决定是否成立紧急灾害对策部, 负责整个防灾救灾工作的统一指挥和调度。

俄罗斯

以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢, 以紧急事务部等相应部门为主力的危机管理权力结构。紧急事务部诞生于1994年, 属于执行权力机构, 是俄罗斯处理突发事件的组织核心, 直接对总统负责。该部通过总理办公室可以请求获得国防部或内务部队的支持, 拥有国际协调权及在必要时调用本地资源的权限。紧急事务部被认为是俄罗斯政府5大“强力”部门之一, 另外几个强力部门分别是国防部、内务部、联邦安全局和对外情报局。

紧急事务部设有人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及灾害救助司、科学与技术管理司等部门。同时下设森林灭火机构委员会、抗洪救灾委员会、海洋及河流盆地水下救灾协调委员会、营救执照管理委员会等机构。建立国家危机情况管理中心, 并将在俄紧急事务部各个地区中心设立分支机构。

澳大利亚

澳大利亚的公共安全管理机制设置三个层次的关键性机构: 第一, 在中央设置反危机任务组CCDTF, 主席由总理和内阁任命, 委员为各部门和机构的代表; 第二, 联邦应急管理署EMA具体领导和协调全国的抗灾工作, 职责是提高全国的抗灾能力, 减少灾难的损失, 及时准确预警; 第三,在国家危机管理协调中心NEMCC设危机管理联络官EMM, 为政府各部门的联络员, 专门负责协调危机管理局下达的跨部门任务。

澳大利亚的紧急事务管理体系是以州为主体,分为3个层次, 即联邦政府、州和地方政府。联邦政府主要的紧急事务管理实体机构是隶属于国防部的联邦应急管理署EMA, 于1974年在原先民防局基础上成立的; 各州和地方政府均有自己的紧急事务管理部门, 州为处理紧急事件的主体。EMA堪培拉指挥部设有一个协调室, 称之为国家危机管理协调中心, 用于保证联邦资源的使用。EMA通过对澳大利亚7个州/准州应急管理局机构实施指导和支援, 而每个州/准州在自己的立法和计划框架内工作。当地方政府不能处理紧急事件时, 将会向州政府提出救援申请, 如果事件超出州政府的应对能力, 将会向联邦政府提出救援申请。不过通常情况下, 联邦政府主要向州政府提供指导、资金和物质支持, 不直接参与管理。

加拿大

加拿大的应急事务管理体制分为联邦、省和市镇(社区)三级, 实行分级管理。在联邦一级专门设置了紧急事务机构, 省和市镇(社区)两级管理机构的设置因地制宜, 单独或合并视情而定。加拿大于1948年成立联邦民防组织, 1988年成立应急准备局, 使之成为一个独立的公共服务部门。各级应急事务机构负责紧急事件的处理、减灾管理和救灾指挥协调工作, 监督并检查各部门的应急方案、组织训练并实施救援。

各级应急事务机构下设紧急事件管理中心, 是协调机构。根据紧急事件的不同种类, 中心可隶属于任何一个部门,在该部门的组织下负责协调应急救援工作。组建了专门的应急救援人员队伍, 属于国家公务员编制。把整个应急工作分为预防及减少灾害发生、灾前准备、灾时救灾反应、灾后恢复四大部分。

意大利

意大利1992年在内政部成立了国家民事救援办, 2001年从内政部脱离, 由总理直接领导, 负责全国范围的应急指挥协调和救援工作。2002 年成立国家应急委员会, 负责重大应急事件救援决策的协商。

2003年意大利总理签署法令, 在紧急状态下, 国家民事救援办主任作为总理特派员,全权处理处除内政部长权力以外的其他一切活动。2004年建成了新的指挥中心大楼, 建立了应对突发公共事件决策指挥系统、应急救援信息共享系统、资源配置体系和联合办公机制等。利用网络与通信技术与各机构的灾害监测系统相联,实时获得各种突发公共事件信息。国家民事救援办非常重视救援演习的工作。将各部门协调起来,联合应对各种突发公共事件。内设地理监控和情况分析中心和制图中心, 可以综合处理不同类型的数据, 应用各种最先进的灾害评估数学模型,建立了自己的灾害评估系统, 为判断灾害走势、预测结果及救援决策提供了科学的依据。

02

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工业化国家应急管理体制的共性特点

统一领导与协调联动并举

对于应急管理工作，国外基本都由政府首脑担任最高领导，成立国家层面的管理机构并进行统一协调管理。例如，美国应急管理体制以总统为核心，以国土安全部为决策中枢；俄罗斯和日本由总统和内阁首相作为应急管理的最高指挥官。由国家最高领导统一领导应急管理工作，能较好地树立权威、调动资源并妥善处置。此外，美国、日本、俄罗斯等国均设立了中枢机构，采取纵横结合的网络式应急管理模式，注重地方管理体制系统与中央管理体制系统的对接，提升了紧急状态时的社会整体联动能力。

全过程管理和关口前移并行

西方发达国家注重将灾害事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等职责统一起来，真正实现了事件预防、应对和恢复的综合性和全方位性。同时加强关口前移，强调风险管理的重要性，从以事件管理为主向事件管理与风险管理并重转变，如美国推行国家战略风险评估，从更基础的层面避免或减少威胁国家和公众的事件发生。在英国，由内阁国民紧急事务秘书处制定“国家风险评估”工作规程，确定了五年内的风险并绘制了80个危害和威胁风险矩阵，提升了政府部门的应急准备能力和决策能力。

行政管理与社会化服务并存

在横向管理组织体系方面，注重发挥国家层面的应急协调能力；在纵向管理体系方面，注重发挥地方的管治作用与调动社会力量的参与。

在欧美主要发达国家，非政府组织、私人组织以及民众力量参与应急救援的情形非常常见。如美国特别注重发挥红十字会、红新月会、救世军等慈善性组织的作用，并成立“全国灾害志愿行动组织”，通过合作、沟通、协调、协作的方式参与到灾害事件救援中。日本《灾害对策基本法》明确了地方公共团体、区域公共团体、防灾重要设施的管理者及市民在防灾上的责任。

制度建设与程序化运作并重

经过长期的发展和完善，工业化国家持续加强应对突发事件的制度和法规建设，遵循流程管理思想，形成了包含监测预警、信息报告、应急处置、反馈评估、协调联络和社会动员等在内的制度体系。同时，加强制度的程序化运作，如美国应急现场指挥官的确认遵循以下程序：如果突发事件只是与一个单位有关，由最先到达现场的资深应急管理人员或事发辖区的主管担任；如果突发事件涉及多个单位，通常会根据法律规定来指定指挥官；如果突发事件范围较大或较复杂，负责单位应指派级别和资历更高人员接替先前人员担任现场指挥官，同时，先前的现场指挥官应提交一份现场应急工作开展情况的完整简报，并将指挥权限交接告知所有应急管理参与人员。这种程序化运作方式避免了负责人之间的推诿扯皮，在抢救生命、减少损失、消除恐慌和恢复秩序等方面具有重要作用。

03

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对我国应急管理工作的启示

他山之石，可以攻玉。近年来，部分国家的应急管理工作取得了较大发展和进步，一方面是由于不断总结事件（事故、灾害等）应急管理经验教训，另一方面是由于持续完善法律体系和创新体制机制。因此，在借鉴国外体制特点和优势的基础上，可从加强政策研究、法律法规优化整合、宣传教育培训以及提升基层应急管理的基础性地位和社会化水平四个方面，进一步强化我国应急管理工作。

加强政策研究

应急管理工作是一项政策性很强的工作，涉及应急预防、准备、响应和恢复等环节，需要持续开展理论研究和创新，为顶层设计提供理论基础支撑。

一是建立健全政策研究专门机构。着眼于应急管理机构职能职责定位，统筹整合相关单位政策研究力量，优化政策研究团队。

二是推动政策研究与课题研究深度融合。统筹各单位、各部门课题研究，协调建立应急管理课题数据库，避免重复研究。加强课题设计，提升课题研究的效能，增强政策研究的针对性和实效性。

三是推动政策研究与法律法规标准的深度融合。推动将重大政策转化为法律法规和标准，为应急管理工作提供制度和法律保障，确保重大改革于法有据。四是加强应急管理政策研究交流。加强与其他部委和科研院校的沟通联系，发挥专家学者的理论优势，以更宽广的视野推动应急管理政策研究。建立健全调研成果、课题研究成果交流制度，提升政策研究的理论水平。

优化整合法律法规

西方主要发达国家在开展应急管理工作时坚持“立法先行”，通过立法工作明确了各层级政府的应急管理主体职能和处置权限，明晰了行政紧急权和公民合法权益，最大限度地调动了市场机制，减轻了政府的负担，确保了应急管理工作稳步推进。

当前，我国应急管理涉及的法律有以《突发事件应对法》为主的7部法律和10多部行政法规，这些法律和行政法规“专门性强、综合性弱”的特点较为突出，需要进一步优化整合，以适应将防灾减灾工作上升为国家应急管理工作层次的需求。同时，需要对现有法律、制度、措施、规划等进行修改完善。

一要加强应急管理立法框架体系研究。坚持高起点规划、高标准建设的原则，研究提出应急管理法制建设总目标、总框架，明确重点项目和完成时限，推动形成系统完备、内容科学、衔接配套、切实管用的应急管理法律体系。

二要加快重点行业领域立法工作，围绕机构改革涉及的法律法规和应急管理薄弱环节，重点推进《突发事件应对法》《消防法》《安全生产法》《自然灾害救助条例》和《安全生产法实施条例》等法律法规的制修订工作，健全完善灾害保险法和再保险法。

三要深入推进科学立法、民主立法。牢牢把握新时代应急管理的主要矛盾和突出问题，综合运用立改废释补短板、强弱项、防风险。健全立法起草、论证、协调、审议机制，探索建立基层立法联系点、委托立法、委托调研等制度。

加强宣传教育培训

增强公众的应急意识，提高其应急技能水平，加强宣传教育培训是必经之路。当前，我国的应急宣传教育培训，无论是广度还是深度，都与国外发展较快的国家有一定差距。因此，要以问题为导向，尽快补齐短板。

一要加强应急宣传教育。健全宣传教育网络，持续加大应急科普宣教“进校园、进社区、进厂矿、进农村”的工作力度；加大社会宣传力度，增强群众的安全意识，提高群众的自救互救能力；普及安全知识，营造“全社会普及、全社会参与、全社会受益”的浓厚氛围。

二要加强学习培训。对应急管理工作相关领导、应急管理人员、应急救援人员、应急保障人员等开展学习培训，尽快熟悉应急职责、应急程序，提升应急能力。

三要加强应急演练。通过常态化的应急演练，进一步完善各类应急机制，提高企业职工和社会公众应对各类突发事件的快速反应能力、应急处理能力和协调配合能力。

坚持重心下移

关于国务院机构改革方案的说明指出，按照分级负责的原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援。这一说明基本明确了中央和地方在灾害管理方面的事权关系。同时，鉴于一般性灾害较多、特别重大灾害偶发的实际情况，应急管理工作的重心应坚持下移，更加突出基层应急管理的基础性地位。因此，一要优化各级地方政府资源配置，提高地方政府和基层相关部门独立处置一般性灾害的能力。二要逐步将应急管理工作与网格化管理结合起来。可借助安全生产网格，充分利用现代化信息技术和管理手段，提高应急管理精细化水平。三要增强基层的防灾救灾意识，提高其互助能力。不断拓宽应急管理中社会协同和公众参与的路径，将居民的“自救”、邻里社区的“共救”与政府的“公救”有机结合起来，突出“自救”与“共救”能力，稳步提升应急管理工作的社会化水平。

70多部法律法规 

夯实中国特色应急管理体系

中华人民共和国成立70年来，我国安全生产、防灾减灾救灾、抢险救援等各项应急管理事业得到长足的发展，基本形成了中国特色应急管理体系。

9月18日，国新办就新时代应急管理事业改革发展情况举行发布会。应急管理部副部长孙华山在发布会现场表示，1949年以来的70年，是我国经济社会发展取得历史性伟大成就的70年，也是我国安全生产、防灾减灾救灾、抢险救援等各项应急管理事业砥砺奋进、长足发展的70年。

近年来，我国自然灾害、重大事故发生率总体下降，不过也面临着一些新情况和新问题。比如我国化工行业产值占全球化工产值的40%，居世界第一，但同时安全问题也不容忽视。尤其是从事危化品行业的21万家企业中，中小企业占到80%，生产装备比较落后，安全监管力量不足。针对近年我国危化品重特大事故处于上升阶段的现状，应急管理部正集中发力“补短板”，加强相应的治理整顿。

重大事故连续8年下降

如何理解中国特色应急管理体系？

从数据层面来看，孙华山介绍，我国生产安全事故死亡人数从历史最高峰的2002年死亡近14万人，降至2018年的3.4万人；生产安全事故起数和死亡人数连续16年、较大事故连续14年、重大事故连续8年实现“双下降”。重特大事故起数从2001年最多时一年140起下降到2018年的19起，今年前8个月进一步降到9起。

在防灾减灾救灾方面，孙华山表示，全国自然灾害因灾死亡失踪人数由中华人民共和国成立初期的年均7200余人，逐步降至本世纪初的年均3000余人，2013年以来降至1400人，特别是2018年又进一步降至1000人以下。“党的十八大以来，2013~2018年全国平均因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量、直接经济损失占GDP比重，较2001~2012年平均分别降低86%、84%、59%。”

应急管理部副部长郑国光在发布会上表示，我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，这是我们的一个基本国情。除了现代火山活动外，地球上几乎所有的自然灾害类型在我国都发生过。本世纪以来，我国平均每年因自然灾害造成的直接经济损失超过3000亿元。因自然灾害每年大约有3亿人次受灾。

针对日益增长的灾害风险挑战，郑国光表示，应急管理部牢固树立灾害风险管理和综合减灾的理念。以防为主、防抗救相结合，坚持常态救灾与非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从注重应对单一灾种向综合减灾转变，从注重减少灾害损失向注重减轻灾害风险转变。

其次，推动自然灾害防治责任的落实。郑国光介绍，应急管理部严格落实部门分工负责，重点处理好“防”和“救”的关系，督促协调好有关部门切实承担起灾害预防的部门责任。按照分级负责、属地管理的原则，严格落实地方党委政府在自然灾害防治方面的主体作用，还要尊重规律，坚持人与自然的和谐，坚持科学防治、依法防治、群防群治。

除此以外，应急管理部还采取了包括强化灾害风险的综合防范、加强自然灾害法律法规和预案体系的建设、夯实应急管理基层基础、着力发挥社会力量的作用、加大科普宣传力度等多项举措。

第一化工大国“补短板”

记者通过梳理发现，我国防灾减灾救灾工作取得重要突破的同时，在相关法律法规建设方面也越来越完善。

孙华山表示，我国累计颁布实施了突发事件应对法、安全生产法等70多部法律法规。党中央、国务院印发了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》。形成了应对特别重大灾害“1个响应总册+15个分灾种手册+7个保障机制”的应急工作体系，探索形成了“扁平化”组织指挥体系、防范救援救灾“一体化”运作体系。统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制正加快形成。

近年来，我国自然灾害、重大事故发生率总体下降，但危化品事故防范形势十分严峻。

孙华山介绍，在我国列入危化品目录的产品有2800多种，企业有21万多家，涉及生产、经营、储存、运输等各类企业。2018年化工行业产值14.8万亿元，占全国GDP的13.8%，占全球化工产值的40%，居世界第一，对经济社会发展的支撑作用十分突出。但同时安全问题也不容忽视。总体来看，这几年危化品事故呈逐步下降态势。但是近几年出现了一些新的情况、新的问题，尤其是重特大事故发生的频率和死亡人数有所上升。

据应急管理部统计，2016年我国没有发生危化品重大事故，2017年发生重大事故2起、死亡20人；2018年发生重大事故2起、死亡43人；今年1~8月份发生重特大事故3起、死亡103人，其中江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故导致78人死亡。

孙华山表示，从数据层面来看，2017年、2018年到今年，危化品的重特大事故处于上升阶段，形势十分严峻。这反映出我国危化品安全基础薄弱，本质安全水平低。危化品行业中21万家企业，中小企业占了80%，这80%的企业相对来说生产装备比较落后，安全监管力量不足，问题相对来说比较突出。“危化品又涉及生产、经营、运输、储存、使用和废弃处置这6个环节，与其他行业领域最大的不同点就在于风险的外溢性大，一旦发生事故往往危及公共安全，影响和损失更大。”

未来如何补齐“短板”？对此，孙华山指出，应急管理部正研究制定《全面加强危化品安全生产工作的意见》，从多个方面加强治理整顿：一是以提升危化品领域本质安全为重点，指导和推动各地各企业着力防范化解重大安全风险；二是组织开展新一轮的专家指导服务，帮助企业解决管理和技术方面的难题；三是持续强化危化品安全专项执法行动，严厉打击各类非法违法行为，跟踪治理重大隐患；四是完善危化品安全监管体制，进一步提高危化品的专业化监管能力。

来源：中国应急管理、网络