阎巍胡卉明：责令交出土地决定在内容上是否可以包含安置补偿决定
自阎巍胡卉明著：《集体土地征收案件裁判思路与裁判规则》法律出版社，2020年2月版，第16-19页
【问题的由来】
目前，我国《土地管理法》及其实施条例没有对征收过程中安置补偿行为明确具体载体，也就是没有对安置补偿决定作出明确规定。《土地管理法实施条例》虽然在第二十五条第三款规定了补偿争议的处理方式，即对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。但是，一方面，该规定没有明确补偿标准的载体是什么，从而使被征收人陷入应当对安置补偿方案，还是对最终的补偿行为抑或二者一并申请救济的困惑中；另一方面，该规定也没有明确安置补偿的具体形式，更没有赋予市、县级人民政府或是其自然资源主管部门可以在无法达成安置补偿协议的情况下，作出安置补偿决定的职权。在此情况下，根据行政管理领域行政机关“法无授权不可为”的一般理论共识，征收部门在作出责令交出土地决定时，就有可能面临与被征收人达成协议和与被征收人事实上处于僵持状态两种情况，而后一种情况无疑会给对责令交出土地决定进行审查的相关部门判断行政机关是否，以及如何对被征收人进行了安置补偿带来很大麻烦。因此，为了明确安置补偿的具体内容，同时又不违反“法无授权不可为”的一般理论，使安置补偿决定有一个合法的“外衣”，有的地方在实践当中就将具体的安置补偿内容融人责令交出土地决定中，形成了安置补偿决定与责令交出土地决定“二合一”的行政行为。例如，《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》第十二条规定：“区（县）土地管理部门按照本办法第十一条规定作出的责令交出土地决定应当包括以下内容：（一）区（县）征地事务机构、被补偿人等基本情况；（二）征地批准文件、征地房屋补偿方案、建设项目名称等；（三）争议事项；（四）争议协调情况；（五）具体补偿方案；（六）实施补偿情况；（七）责令搬迁和交出土地的期限；（八）告知被补偿人行政复议、行政诉讼的权利及期限。”对此，上海市有关行政机关虽然认为具体补偿方案是征地事务机构与被补偿人协商谈判的结果，不需要任何行政机关审批，因此，一般不视为行政行为。但实际上，针对责令交出土地决定书提起行政复议或行政诉讼时，相关部门会对决定书中所载具体补偿方案进行一并审查。由此，责令交出土地决定中是否可以包含安置补偿的内容，就成为一个颇具争议的话题。
【不同观点】
一种观点认为，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条均规定，被征收人对安置补偿有异议，可以首先由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决或者复议。因此，将安置补偿处理意见，规定在责令交出土地决定中，剥夺了被征收人对补偿安置争议请求协调、裁决的权利，是不合法的。
另一种观点认为，责令交出土地的前提是落实对被征收人的安置补偿，而在责令交出土地决定中加入安置补偿的内容，可以明确被征收人可获得的安置补偿内容，有利于维护被征收人安置补偿的合法权益，是可行的。
【裁判思路与裁判规则】
首先，在目前《土地管理法》及其实施条例没有对安置补偿的具体载体作出明确规定的情况下，应当肯定借助责令交出土地决定将安置补偿内容明确化、具体化的动机和努力方向。但同时，也应当认识到这一做法的无奈和缺憾：由于《土地管理法实施条例》明确赋予了被征收人对补偿安置争议请求协调、裁决的权利，同时也将其作为人民法院受理此类案件的前置条件。因此，将征地补偿决定规定在责令交出土地决定中，并直接就后者提起诉讼，事实上确实是剥夺了被征收人对补偿安置争议请求协调、裁决的权利，同时也有可能违反安置补偿争议类案件中涉及安置补偿方案及其标准类案件的受理程序。
即使我们将对征地补偿方案和标准的争议与对具体补偿决定的争议分开处理，并允许后者与责令交出土地合二为一进行诉讼，也仍然要面临以下困境：首先，一旦征地安置补偿方案及其标准被其他救济程序所否定或修改，从而需要根据新的安置补偿标准重新作出补偿决定，此时应当如何处理其与已经审查了包含有具体征收补偿决定的责令交出土地案的羁束关系，就会成为一个很难解决的问题。其次，“一案一诉”是行政诉讼的一般要求，新修订的《行政诉讼法》据此对当事人的起诉行为作出了相应的规定。如果允许将安置补偿行为与责令交出土地行为合二为一，那么审判组织如何确定单个案件中的诉讼标的和审查对象，也是在理论上无法准确回答的问题。最后，本书前文已经谈及，在对责令交出土地案件的审查过程中，固然需要对是否进行合法安置进行审查，但是，审查的标准与专门针对安置补偿行为提起的诉讼中的审查标准是不一样的。前者是重大明显违法标准，而后者则是行政行为的合法性审查标准。如果出现前文所说的征地补偿方案及其标准被其他救济程序所否定或修改的情况，那么应当如何判定责令交出土地案的对错呢？鉴于以上原因，我们原则上不建议征地机关采取将安置补偿决定与责令交出土地决定二者合二为一的做法，但是鼓励征地机关单独作出征地补偿决定，以明确安置补偿的具体内容。
【相关案例】
张某诉吉林省长春市二道区人民政府（以下简称二道区政府）责令交出土地决定案[①]
基本案情：2012年12月31日，经吉林省人民政府批准，原吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函［2012］810号《关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案21的批复》，张某使用的土地在该批复征收范围内。因土地征收实施部门未能与张某达成安置补偿协议，2016年5月3日，二道区政府作出二政责决字（2016）34号责令交出土地决定（以下简称34号决定）。决定中确定了张某的房屋面积及补偿金额，告知仅可就补偿异议向二道区房屋征收经办中心咨询，且须在收到该决定之日起十日内与房屋征收部门二道区住房和城乡建设局签订征收补偿协议。同时，限张某在收到决定之日起，十五日内腾空房屋，履行搬迁义务，交出房屋等附着物及土地。张某不服该决定向该院提起行政诉讼。
裁判摘要：本案中，张某未与土地征收实施部门达成补偿安置协议，其补偿安置问题应当先行经协调、裁决程序解决。二道区政府在34号决定中确定了张某的房屋面积及补偿金额，告知仅可对补偿异议向二道区房屋征收经办中心咨询，且须在收到该决定之日起十日内与房屋征收部门二道区住房和城乡建设局签订征收补偿协议。该项内容实质为征地补偿处理意见，规定在责令交出土地决定中，剥夺了张某对补偿安置争议请求协调、裁决的权利。仅就该项内容，34号决定即违反法律、法规规定，判决予以撤销。
[①]（2017）最高法行申7414号