姜爱华、张晨：加强采购需求管理 推动政府采购公平竞争的思考
加强采购需求管理，是落实公平竞争交易规则的重要抓手。近年来，我国政府采购在重视需求管理的同时也非常重视政府采购公平竞争原则的贯彻。2015年3月实施的《政府采购法实施条例》将“采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”等视为差别待遇或者歧视待遇。2016年11月，财政部发布《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》，对如何进一步提高政府采购需求科学化、规范化水平作出了部署。2017年7月发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号），对采购需求的具体内容作了比较明确的规定。2019年7月，财政部专门发布了《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》，提出要全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法、严格执行公平竞争审查制度等。2020年6月，财政部发布了商品包装和快递包装政府采购需求标准，在需求标准化方面迈出坚实步伐。2021年5月，财政部发布《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号 ），补齐对采购需求规制不足的“短板”，健全了采购需求管理制度，通过严控采购活动起点进一步加强政府采购管理。但在政府采购实践中，政府采购需求管理薄弱、不科学、不规范的现象仍然存在，不利于政府采购公平竞争原则的贯彻。因此，如何改进采购需求管理，进而促进政府采购公平竞争是一个值得研究的话题。
一、文献综述
目前，有关通过政府采购需求管理推进政府采购公平竞争的研究较少，研究采购需求管理的文献多集中于其自身的制度完善，研究政府采购领域公平竞争的学者也少有从采购需求管理这个角度切入。
一是采购需求标准化对政府采购公平竞争的推动作用。朱萧俊（2019）从采购人的主体责任出发，强调采购需求的制度化建设和职业化水平对竞争的重要性，并鼓励借鉴美国专业的采购官制度。侯永正（2020）认为应在采购文本格式规范统一上下功夫。舒亚琦（2020）则从大数据平台入手，鼓励运用数据库优化同类商品或服务的参数技术指标和价格对比，从而规范采购需求标准的落实以推动公平竞争。二是采购意向公开对政府采购公平竞争的推动作用。岳小川（2019）着重强调公开采购意向对公平竞争的推动作用，认为全面完整地公布采购需求内容能降低竞争成本。此外，供应商与采购人在采购需求上的良性互动也推动双方共同进步。陈璠（2019）则强调公开的及时有效性，以“简程序”来降成本、促竞争。三是事后救济对政府采购公平竞争的推动作用。应品广（2019）根据《政府采购协定》（以下简称GPA ）所追求的“充分竞争原则”，指出我国的政府采购制度缺乏独立的争议解决机构，且行政性前置程序对于供应商的救济权利保护不足，限制了竞争。黄江玉（2019）强调只有受侵害的供应商能获得充分救济，政府采购需求推动公平竞争的作用才能得到有效发挥。
此外，在综合以上各环节的局部推动作用外，部分学者专注于研究采购需求监管全过程对政府采购公平竞争的推动作用。朱萧俊（2019）强调政府采购需求管理专业人才的重要性，认为全过程职业化才能保障公平性的有效落实。王怡然和殷方升（2020）指出从制定采购计划直至履约验收全环节应保证全方位有法可依、有法必依，为公平竞争提供法律依据。
综上，学者多从优化营商环境方向着手分析政府采购的公平竞争，包括法制化完善、信息化公开等方面。需求管理推动公平竞争的作用虽多于此类文献中提及，但并未给予重点关注。而研究完善采购需求管理制度体系的文献也多集中于政府采购政策功能的发挥，少有学者专注研究其对公平竞争的重大意义。
二、以采购需求管理促进政府采购公平竞争的现状分析
政府采购需求一般指采购人为实现采购项目的功能或者目标，确定的采购标的数量、质量、技术、服务、安全、期限、特征描述等要求，采购需求应当完整、明确。而政府采购需求管理涵盖采购需求内容的描述、需求标准制定、需求意向公开、需求执行到履约验收，贯穿政府采购的全过程。近年来，通过加强采购需求管理促进政府采购公平竞争越来越受到重视，从出台法律法规政策文件、加强采购人内控以及拓展对代理机构监督检查内容三个方面得以体现。
（一）出台文件体现通过需求管理促进公平竞争的意图
整理我国近年来财政部发布的相关文件，不难发现采购需求管理越来越受到重视，部分文件中的内容体现了通过需求管理促进政府采购公平竞争的要求。比如，《政府采购法实施条例》第二十条将“采购需求中的技术、服务等要求指向特定供应商、特定产品”等视为差别待遇或者歧视待遇；《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）中提及，要重点清理和纠正“对供应商实施差别待遇或者歧视待遇”等问题，有效避免了有些采购人在采购需求描述中存在“指向性”的做法；《财政部关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号）中明确指出，“科学合理确定采购需求是加强政府采购源头管理的重要内容,是执行政府采购预算、发挥采购政策功能、落实公平竞争交易规则的重要抓手”。再如，《关于开展政府采购意向公开工作的通知》（财库〔2020〕10号）中明确，采购意向公开的内容应当包括采购项目名称、采购概况、预算金额、预计采购时间等，通过引入采购意向公开，使供应商能够提前需求获知采购需求，提早做准备，也是促进政府采购公平竞争、优化营商环境的应有之义。财政部近日发布的《政府采购需求管理办法》，也明确指出“根据采购需求特点提出的供应商资格条件，要与采购标的的功能、质量和供应商履约能力直接相关，且属于履行合同必需的条件”“采购方式、评审方法和定价方式的选择应当符合法定适用情形和采购需求特点”，进一步强调需求管理的门槛条件对促进公平竞争的重要作用。
（二）加强采购人需求管理内控机制，促进政府采购公平竞争
采购需求内控机制设定能够在一定程度上从源头预防由于采购需求设定不够科学、合理引起的采购失败现象。比如，《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）规定，采购人应当重点加强对采购需求、政策落实、信息公开、履约验收、结果评价等的管理，建立岗位间的制衡机制，采购需求制定与内部审核、采购文件编制与复核、合同签订与验收等岗位原则上应当分开设置。再如，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六条规定，采购人应当在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理。《政府采购需求管理办法》更是在风险控制一章中明确，采购人应当将采购需求管理作为政府采购内控管理的重要内容，建立健全采购需求管理制度，加强对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理。
（三）加大对代理机构的需求管理审查力度，促进政府采购公平竞争
近年来，财政部门加大对代理机构采购需求管理的检查力度，而这一举措也是优化政府采购营商环境的重要体现。以《财政部关于2019年开展全国政府采购代理机构监督检查工作的通知》为例，其中就明确指出，监督检查的目的包括“规范政府采购代理机构执业行为，进一步优化政府采购营商环境”，而在检查内容上则明确，“本次检查结合《深化政府采购制度改革方案》，突出采购需求管理、绩效管理等改革要求”。
三、以需求管理推动政府采购公平竞争存在的现实问题
采购需求管理是政府采购管理的源头，是后续政府采购执行落实、履约验收等环节的重要支柱，也是政府采购促进公平竞争的重要抓手，是采购全过程不可或缺的关键所在。随着我国“放管服”改革工作的开启，降低企业参与政府采购门槛，为企业参与竞争提供便利，创造公平竞争、规范高效的政府采购环境也都在逐步落实。然而，在实际政府采购需求管理中仍然存在限制公平竞争的壁垒，使得推动公平竞争的脚步放缓。以采购需求管理推动政府采购公平竞争中存在的现实问题主要集中在其自身不足以及一些外部支撑的不完善。
（一）采购需求编制的科学合理性不足
采购需求管理的首要环节便是采购需求的编制，其科学合理与否直接关系到后续采购活动能否顺利进行，也给采购全过程提供了公平竞争的依据。而由于缺乏明确的法律责任约束，政府采购中仍然存在擅自提高需求标准、设置不合理采购条件以限制供应商参与采购活动或实行歧视待遇的限制竞争行为，需求标准的不合理直接造成门槛不公，使得许多企业遭受不平等待遇。例如，部分地方政府为促进本地区企业更好发展而在采购需求中添加限制性条款，比如“本地所产”“本地纳税额”等标准，使得外来企业无法公平参与竞争。例如，2020年5月某中央大中型水库移民后期扶持道路硬化工程政府采购项目中，在采购文件评分细则表中设置了“注册安全工程师、环境保护（扬尘治理）工程师”等加分项，违反了《政府采购法实施条例》第二十条第八款的规定，以不合理的限制性条件条款违背了公平竞争原则。此外，除了上述需求管理的倾向性不公平，采购需求的编制还缺乏科学性，造成了供应商间的“隐性”不公。充足的市场调研是采购需求编制科学合理的必要条件，然而多数采购需求皆泛化而谈，没有考虑行业间的特殊性。最后，我国关于采购需求的管理主体间协调不足也使得采购需求的确定不甚清晰。需求预算、使用以及采购部门共同确定采购需求，综合把控的不足必然会导致对市场调研的轻视，使得采购参数的设立依据不明朗。
（二）采购需求意向公开时效性不强
现代化政府采购十分强调供应商的作用，采购需求的科学编制也依赖于市场上广大供应商的信息反馈。然而，我国政府采购在信息给予方面仍然存在许多不足。供应商是采购需求的主要受众，采购需求相关信息能否及时有效公布直接决定了供应商获取信息的成本。此类以信息不对称限制公平竞争的方式，不仅包括采购意向公开的内容透明度不高、公开范围不广，还包括公开时间不合理，使得采购需求的公开成了“摆设”。2020年四川省整理了包含19种违规情形的53起妨碍政府采购公平竞争的典型案例，其中包括未按规定发布中标（成交）结果公告情形以及未在规定时间内公告政府采购合同情形共7个案例，可见，以信息不对称方式排斥潜在投标人实现未招先定目的，在行政管理、监管执法中，违法违规给予特定经营者特殊待遇等行为时有发生。
（三）采购需求审查落实不严谨
采购需求的审查落实环节是采购需求管理中承上启下的重要组成部分，它既能检验采购需求编制的科学合理性，也影响着后续质疑投诉环节。我国目前正在大力清理存量政策文件中限制竞争的条款，为推动企业公平竞争扫清政策障碍。但在清理“显性歧视”条文的同时，政府采购中“表里不一”、履行表面程序的现象还时有发生，这也反映我国对于规范性文件中的“隐性歧视”还有待严肃处理，对于需求标准的执行还不够严谨。此外，在厘清不规范文件的同时，规范制度依旧亟待完善，比如，政府采购中有关需求执行、质疑投诉、供应商救济等方面都需要进一步细化规范，以确保供应商能得到公平合理对待，从而鼓励多方竞争。
（四）采购需求管理专业人才不匹配
采购需求的编制、执行、验收等各环节都需要采购从业人员的参与，可以说采购人员是采购需求公正性的技术保障，但目前我国仍然缺少这样一批专业人才。首先，我国并没有政府采购从业人员的职业资格认定标准，以至于无法为采购部门广泛招揽专业人才。其次，我国现有政府采购从业人员有些并不具备充足的职业素养，无法在采购需求的制定方面做到专业化，相关技能配备不足，也就无法充分发挥其鼓励竞争的职能作用。最后，从业人员的水平参差不齐也使得采购需求在执行环节受到限制，一定程度上制约了政府采购的公平竞争，造成了“专业障碍”。
四、通过加强采购需求管理促进政府采购公平竞争的建议
（一）采购需求的科学编制
采购需求的科学编制就像政府采购活动的源头活水，能否合理有效地确定采购需求直接影响着后续采购活动的展开。为促进科学合理编制采购需求，可以从采购需求确定主体、编制依据、标准设置等方面进行完善。首先，采购需求的主体责任需明确并强化。应加快打破预算、需求与采购的分立局面，明确采购部门的主体责任，加强部门间协调联动。与此同时，要适当引入主体责任评估机制，重视采购主体专业素养的提升与培养。其次，要有效落实采购前市场调研，确保采购需求编制的依据可靠。深入做好市场调研来确定各种需求，在确保需求制定公平合理的基础上也能提高采购效率。而且在特殊情况下，市场调研还可以要求潜在投标人为采购需求的制定提供相关信息，以便能及时有效进行调整。最后，要规范采购需求的标准设置，采购需求的标准应兼顾国家标准与行业需求。对于某些特殊型行业，采购需求更应细化要求，让标准确实发挥检验质量的作用。例如，浙江省政府采购联合会与浙江省家具行业协会于2020年联合发布的《政府采购——家具项目采购需求标准》，就具体到行业需求标准，推动采购家具项目更加公平合理。标准中技术参数的设定也需清晰明确并给予一定的浮动区间，避免因为参数具有针对性而限制竞争。《政府采购需求管理办法》着重指出采购人在确定采购需求前，可以面向市场主体开展需求调查，并列明应该开展需求调查的采购项目。此外，对采购需求提出了技术要求与商务要求应当客观，量化指标应当明确相应等次，并强调了功能和质量指标的设置要充分考虑可能影响供应商报价和项目实施风险的因素。该办法对如何科学合理确定采购需求，以及如何对需求进行量化提供了指引，从而为通过采购需求管理促进政府采购公平竞争奠定了基础。
（二）采购需求的及时公开
推进采购意向公开、提升政府采购透明度是确保采购需求落实、促进公平竞争的关键环节。采购需求公开需要保证内容的全面完整、公开时间的及时有效以及公开方式的便捷规范。首先，政府应全面完整地公开主要采购项目、采购内容及需求概况、预算金额、预计采购时间等信息数据以及采购流程，以确保所有潜在供应商能平等地获得同等的信息和参与竞争的机会。在此基础上，政府还应鼓励供应商积极提供相关采购信息，形成采购双方良性互动，降低信息成本。此外，采购部门应积极落实2017年出台的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令），告知未通过资格审查的投标人原因以及未中标人的评审得分与排序，以此促进供应商的自我提升，从而鼓励多方优质竞争。其次，要确保采购需求公开的时效性。采购需求的意向公开应尽量提前以确保供应商的充足准备，且应各地统一公开时间以确保获知公平，杜绝公开的形式主义。最后，政府采购需求公开应充分利用大数据背景下的信息平台，加快实施“互联网+政府采购”行动。按照“全国一张网”的要求，打造全国统一的政府采购平台，规范统一采购信息的发布与防护，力求为各类采购主体提供便捷高效的信息获取渠道，促进公平竞争。与此同时，采购部门应积极加强与供应商、采购代理机构的互动联通，搭建多方交流平台，避免信息的单向流通。此外，采购人与供应商还可通过平台数据库在线对比同类商品或服务的参数技术指标和价格，使竞争显性化。
（三）采购需求的审查落实
科学合理的采购需求需要严格的执行，才能确保其中公平竞争的作用得到落实。要保证采购需求程序公平，必须要在制度保障、资质审查、需求执行、投诉质疑等环节做到全过程严格监管，使得采购需求各环节环环相扣。正如《政府采购需求管理办法》提出的，“采购人应当建立审查工作机制，在采购活动开始前，针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审查，审查分为一般性审查和重点审查”，一般性审查偏向采购需求的合法合规，而重点审查则在一般性审查的基础上侧重非歧视性审查、竞争性审查、履约风险审查等，给予公平竞争双重审查保障。为此，应强化落实政策文件中相关要求，使得政策落到实处。首先，要加大力度全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法，严格落实公平审查制度，并补足采购需求制度短板，以制度公平鼓励广大企业积极竞争。其次，在制定科学合理采购需求的基础上，要严格落实相关要求，加强政府采购需求执行管理。要优化采购活动办事程序、细化采购活动执行要求，降低企业投标成本。再次，要加强采购需求的后续救济管理，完善政府采购质疑投诉和行政裁决机制，畅通投诉质疑渠道，确保对供应商的利益损害赔偿和补偿落实到位。最后，在采购需求管理的执行过程中，要加强采购部门的内控管理与外部监督的协调联动，动态把控采购需求的落实情况。
（四）采购需求管理的职业化
采购需求管理的全过程都缺少不了采购人员的参与，因而采购从业人员的职业素养密切关乎采购需求能否科学合理制定、相关标准要求能否得到有效落实，也就意味着采购从业人员对促进政府采购公平竞争具有重要意义。为此，我国应加大力度提高采购需求职业化水平。首先，可以借鉴美国采购官制度，推动具有中国特色的专业采购官制度的建立。为此，要加快建立专业的政府采购职业资质认定，逐步提高采购部门从业人员的准入门槛。其次，积极培养采购需求管理领域的专业人才，组建政府采购人才队伍。积极提高从业人员在制定采购需求、深入市场调查、规范需求描述等方面的专业水平。代理机构也要积极进行业务转型升级，从政府采购程序代理转向包括政府采购需求制定咨询、论证等全方位的政府采购专业化服务机构。
中国政府采购杂志社