【建设用地规划许可行为的原告资格起诉期限】建设用地规划许可诉讼的原告资格和最长起诉期限
作者:刘万金（山东省东平县人民法院）
董文浩（山东省泰安市中级人民法院）
崔静星（山东省东平县人民法院）
原载：《人民司法.案例》2020年第26期
【裁判要旨】
行政相对人之外的利害关系人提起行政诉讼时，判定起诉人是否具有提起行政诉讼的原告主体资格，在于准确把握其与被诉行政行为是否具有利害关系。
所谓利害关系，是指起诉人的合法权益存在受被诉行政行为侵犯的客观可能性。
建设用地规划行政许可行为不会导致不动产物权（土地使用权）变动，不属于直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为，不属于涉及不动产的行政行为或者因不动产提起诉讼的案件，应当适用5年而非20年的最长起诉期限。
□案号 一审：（2019）鲁0923行初5号
【案情】
原告:王思长。
被告:山东省东平县自然资源和规划局。
第三人:孙应文。
1994年1月1日，原告与东平县老湖镇王台村村委会签订果园承包合同，约定将该村省道西13.2亩土地承包给原告，承包期限20年。2002年4月21日，原告与第三人签订土地租赁合同，约定将上述土地中的0.6亩（即涉案土地）出租给第三人，租期10年。根据被告（被诉行政行为作出时的名称为东平县建设局，后因机构调整，变更为现名称）庭审中提交的《山东省村镇规划选址意见书申请、审批表》，第三人申请建设的项目名称为“门市部”。2004年4月25日，王台村村委会、东平县老湖镇村镇建设服务站、被告分别在各自的审批意见栏加盖了公章。2005年3月17日，被告对第三人颁发0904005号《建设用地规划许可证》（以下简称用地规划许可证），并在该证中注明：“本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续”“本证是城市规划区内，经城市规划行政主管部门审核，许可用地的法律凭证”。其后，第三人在涉案土地上建设顺街平房五间及配房。2015年1月1日和1月5日，原告与王台村村委会签订了两份土地租赁合同，分别约定将该村250公路西13.2亩土地和250公路两侧顺街房地基的土地租赁给原告使用，租期30年（自2015年1月1日始），并且，收取原告2013年、2014年承包费6 480元、30年土地租赁费35.64万元，30年顺街房地基租赁费14.04万元。2016年，原告以第三人租赁其0.6亩土地期满未交回为由，向东平县人民法院对第三人提起民事诉讼，请求判令第三人交出租赁土地，清除物品，支付拖欠的土地租赁费1.2万元。2016年9月12日，该院作出（2016）鲁0923民初1503号民事裁定，以该案不属于民事诉讼受理范围为由，驳回了原告的起诉。原告不服，提出上诉。2017年3月1日，泰安市中级人民法院作出（2017）鲁09民终411号民事裁定，撤销了东平县人民法院上述裁定，指令该院进行审理。该裁定认为：“建设用地规划许可证……并不能全面反映土地的所有权和使用权情况。”东平县人民法院经审理，于2017年11月23日作出（2017）鲁0923民初2725号民事判决，驳回了原告的诉讼请求。该判决认为：“2015年王台村委会与原告签订土地租赁合同时，王台村委会并未向原告实际交付本案被告已建设房屋的0.6亩土地，故在原被告2002年4月21日签订的土地租赁合同租赁期限已经届满的情况下，原告依据2015年元月1日与王台村委会签订的土地租赁合同要求被告交付王台村委会未向其实际交付的涉案0.6亩土地并向被告主张租赁费的诉求，没有法律依据。原告就诉争土地的相关权益，可向合同相对方王台村委会另案主张合同权利。”
原告仍不服，提出上诉。2018年7月16日，泰安市中级人民法院作出（2018）鲁09民终999号民事判决：驳回上诉，维持原判。
原告诉称，因被告对第三人颁发用地规划许可证，使第三人在原告承包地上建设了房屋。故此，请求判决撤销用地规划许可证。
被告、第三人均以原告不具有诉讼主体资格，原告起诉超过法定期限为由予以答辩。
【审判】
东平县法院经审理认为：1.原告与被诉用地规划许可行为具有利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。2.本案应当适用5年而非20年的最长起诉期限。原告不服被告2005年3月17日作出的用地规划许可行为，至少应当在2010年3月17日之前提起诉讼。原告提起本案诉讼，超过了法定期限。故此，裁定驳回了原告王思长的起诉。
一审宣判后，当事人均未提起上诉，裁定已经发生法律效力。
【评析】
一、关于行政诉讼原告主体资格
行政诉讼原告主体资格，是指法律认可的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的主体条件。确定行政诉讼原告主体资格是利益衡量的结果。根据行政诉讼法第一条的规定，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，是该法的立法目的。据此，行政诉讼既要解决行政争议，又要监督行政机关依法行使职权，二者必须达成某种平衡。通过这种平衡，既能达到应当保护的行政争议当事人合法权益的目的，又能在恰当的范围内监督依法行政。既不能因为对原告资格的界定过于狭窄而使应当获得救济的利害关系人无法获得救济，又不能因为对原告资格界定过于宽泛而使得行政机关动辄得咎。[①]因此，界定原告主体资格“是为了防止滥诉，正确的执行司法审查的职能，使司法审查成为解决争端、保证行政机关合法地行使职权、尊重个人权益的工具，而不是成为妨碍行政的绊脚石。”[②]
法律关于行政诉讼原告主体资格的规定，主要体现在行政诉讼法第二条和第二十五条。该法第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”据此，行政诉讼原告是（主观上）认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，这是确定行政诉讼原告资格的主观标准；与行政行为有利害关系，是确定行政诉讼原告主体资格的客观标准。
行政诉讼原告主体资格的主观标准和客观标准不是孤立的、绝对的，不能将其中之一绝对化、片面化。因为起诉人“认为”其受到的“侵犯”非常不确定，甚至是子虚乌有，没有任何可能的，片面地强调主观标准，会使原告资格变得过于宽泛，使一些并不是真正行政争议的案件诉至法院，使行政行为动辄被诉，就会影响行政效率，浪费行政成本。如果过分地强调客观标准，先确定实体上已经被违法的行政行为侵犯了的合法权益，再回过头来确定原告的主体资格，将起诉权与胜诉权混为一谈，也是不可取的。如此将会使原告资格变得过于严格，等于先实体审理，再程序审查，本末倒置。
将主观标准和客观标准有机地结合起来，可以比较准确的界定行政诉讼的原告主体资格。起诉人的主观认为是发生行政诉讼的动因——如果没有起诉人的主观认为，即使行政行为客观上侵犯了其合法权益，也不会有行政争议，不会有人提起行政诉讼，这正是立法者作出行政诉讼法第二条规定的目的之所在。行政诉讼法第二十五条则是对前述范围内起诉人的过滤——主观上认为行政行为侵犯其合法权益的起诉人，还必须在客观上与被诉行政行为存在利害关系，只有存在利害关系，才有诉之利益，[③]人民法院才会启动行政诉讼程序，对被诉行政行为进行合法性审查，并进而作出裁判。[④]
所谓利害关系，是指法律上的利害关系，是指起诉人的合法权益存在受到行政行为侵犯的客观可能性。其中的合法权益，是指受法律保护的权利和利益；其中的客观可能性，如果用概率的概念来理解，应当是大于0、小于或者等于100%的一个数值区间。人民法院经审查，如果认为被诉行政行为侵犯起诉人合法权益的客观可能性界于0-100%之间（有一定的可能性），则起诉人与被诉行政行为具有利害关系；如果认为被诉行政行为侵犯起诉人合法权益的客观可能性等于0（没有任何可能性），则起诉人与该行政行为没有法律上利害关系。
本案中，在原告与王台村村委会签订的果园承包合同履行期间，被告就原告承包土地范围内的涉案土地，对第三人颁发了用地规划许可证。2016年，原告以第三人租赁其0.6亩土地期满未交回为由，对第三人提起民事诉讼，请求判令第三人交出租赁土地，清除物品，支付拖欠的土地租赁费1.2万元。人民法院经审理，判决驳回了原告的诉讼请求。因此，原告与被诉用地规划许可行为具有利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。
二、对用地规划许可行为提起诉讼的最长起诉期限
起诉期限，是指公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定期限，是当事人可以提起诉讼的始期到终期的时间阶段。“法律不保护躺在权利上睡觉的人。”法律规定起诉期限的目的，在于督促当事人及时行使诉权，避免相关行政法律关系长期处于不确定状态。
行政诉讼的起诉期限有三种：一般起诉期限、特殊起诉期限、最长起诉期限。
一般起诉期限，是指行政机关作出行政行为时告知了相对人行政行为的内容，同时也告知了起诉期限的情况下的起诉讼期限。一个完整的行政行为，应当包括行为内容、作出时间，同时告知诉权和起诉期限。因此，行政机关作出行政行为时，应当告知相对人诉权和起诉期限。[⑤]行政诉讼法第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”其中6个月就是一般起诉期限。在2015年5月1日新行政诉讼法施行前，根据1989年行政诉讼法第三十九条的规定，一般起诉期限为3个月。
特殊起诉期限，是指行政机关作出行政行为时，未告知相对人和利害关系人起诉期限情况下的起诉期限。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行诉法解释）第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”其中1年就是特殊起诉期限。在2018年2月8日行诉法解释施行前，根据2000年3月10日起施行的最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第41条的规定，特殊起诉期限为2年。
最长起诉期限，是指相对人或利害关系人不知道行政机关作出行政行为内容情况下的起诉期限。也就是行政机关作出行政行为时没有告知相对人及利害关系人，相对人及利害关系人不知道具体行政行为存在。[⑥]正常情况下，行政机关作出行政行为时，应当告知相对人行政行为的内容。但是，如果行政机关没有告知相对人行政行为的内容，一般起诉期限和特殊起诉期限便不利于充分保护相对人和利害关系人的合法权益。因此，法律规定了最长起诉期限。行政诉讼法第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”其中20年、5年就是最长起诉期限。在《若干解释》第42条中，“因不动产提起诉讼的案件”被表述为“涉及不动产的具体行政行为”。
据此,一般（当事人既知道行政行为内容，也知道起诉期限）情况下，行政诉讼的起诉期限为6个月。先知道行政行为内容，然后才知道起诉期限的，起诉期限除应符合上述6个月的条件外，还应同时符合从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年的条件。但是，对于因不动产提起诉讼的案件，起诉期限除应当符合上述6个月，以及1年的条件外，还应同时符合从作出行政行为之日起不超过20年的条件；其他案件，起诉期限除应当符合上述6个月以及1年的条件外，还应同时符合从作出行政行为之日起不超过5年的条件。
那么，对于用地规划许可行为，提起行政诉讼的最长起诉期限，应当适用20年还是5年的规定。或者说，用地规划许可行为，是否属于因不动产提起诉讼的案件呢？《行诉法解释》第9条第1款规定:“行政诉讼法第二十条规定的'因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”住房和城乡建设部《住房城乡建设行政复议办法》第五十一条规定:“本办法所称'涉及不动产的行政行为’，是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为。”据此，只有因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼，或者说对直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为提起诉讼的案件，才属于因不动产提起诉讼的案件。
被诉用地规划许可证作出时施行的城市规划法第三十一条规定:“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”本案被诉用地规划许可证中亦注明：“本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续。”“本证是城市规划区内，经城市规划行政主管部门审核，许可用地的法律凭证。”泰安中院在（2017）鲁09民终411号民事裁定中亦已认定“建设用地规划许可证……并不能全面反映土地的所有权和使用权情况。”综上，建设用地规划许可证，是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证，是建设者向土地管理部门申请使用土地的前提，不是证明建设者业已取得土地使用权的法律凭证。当事人取得了用地规划许可，并不等于其同时取得了涉案土地的使用权。是否取得土地使用权，尚需当事人持用地规划许可手续，依法向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。因此，用地规划许可行为，不会导致不动产物权（土地使用权）变动，不属于直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为，不属于因不动产提起诉讼的案件或者涉及不动产的具体行政行为，应当适用5年而非20年的最长起诉期限。
[①]孔祥俊：《行政行为可诉性、原告资格与司法审查》，人民法院出版社2005年版，第119页。
[②]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第617页。
[③]郝明金先生认为：“'无利益即无诉权’，这是原告向法院提起诉讼的必备条件。”见郝明金：《行政行为的可诉性研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第293页。
[④]英国大法官丹宁勋爵认为：“法院不愿意倾听多管闲事人的意见，但它愿意听取任何一个被侵权者的诉说。”见[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第374页。
[⑤]最高人民法院行政审判庭编：《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释·释义》，中国城市出版社，第78页。
[⑥]最高人民法院行政审判庭编：《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释·释义》，中国城市出版社，第80页。