美国联邦海事委员会主席称：FMC的使命是放松对航运业的管制︱阿法牛

美国联邦海事委员会主席称：FMC的使命是放松对航运业的管制

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上海海事大学 高航 编译

FMC主席迈克尔·库利发现虽然自己是一个监管者，但却致力于放松管制，这一点是很不寻常的。最近批准WSC所提出的免除运价申报规定的请求，只是FMC致力于放松管制的众多案例中的一个。

迈克尔·库利说：“联邦海事委员会的任务是确保国际海运供应系统可靠而又不失竞争力，只有这样的国际海运供应系统才能支持美国经济增长，并保护公众不受不公平或欺诈行为之害。总而言之，我们的工作就是确保美国海运供应链的竞争力与完整性。对于宽松的监管机构来说，凡是遵守规则航运公司都有兴盛的机会。”

乍看之下，国会授权这么做的目的似乎是想用官僚主义的铁腕之手代替市场机制的无形之手，但库利先生并不赞同这一观点。

库利在劳氏日报（Lloyd’s List）的采访中说：“我是个保守主义者，我坚信放松管制是更明智的做法。我们有最基本的任务要完成，我们也一定会去完成，但如果有更合理的选择的话，我一定倾向于选择减少企业的负担。只要企业能做到公平诚信，我们就不应该干涉企业去完成自己该完成的工作。”

然而确保企业公平诚信是很麻烦的，而过去十年里集装箱航运业的大规模整合使得这么做更是难上加难。

库利说：“在过去的几年里，远洋航运业已经发生了巨大的变化。全球主要的集装箱航运公司数量由21家缩减至12家。世界范围内的集装箱出口贸易量与集装箱载货量都在不断增长，目前全球共部署有超过5,300艘集装箱船，总运力达到2200万TEU。为美国市场提供运输服务的船舶尺寸在过去十年里有明显的增长。在2018年年末，全球三大航运企业联盟控制着美国最大的两条贸易航线，即跨太平洋航线与跨大西洋航线上共86%的运力。”

库利说：“为响应这类结构性发展，联邦海事委员会进行了新的联盟协议谈判，旨在缩减协议权限，限制业务范围，同时为推出强化的监管项目做准备。所有协议都要求我们的员工密切关注业内趋势，并对任何反竞争行为迹象保持警惕。”

一个正常运作的市场

尽管如此，他还是相信市场正处于正常运转的状态。

库利说：“直到目前为止，我对市场的运作状况感到满意。这个结论是基于我的首席经济学家以及她的团队利用各种数据求得的各项指针而得出的。”

FMC收集了大量有关远洋集装箱航运公司的机密数据，这些数据都来源于委员会要求这些企业备案的协议。

库利先生说：“这些数据表明集装箱航运企业的运营状况已经开始稳定下来了。这些公司的经营方式是否具有一定程度的可持续性呢？它们是否能够创造一定量的利润呢？我们现在的处境已经完全不同于八九年前的处境了，那时候所有集装箱航运公司都在亏损。这种情况下企业经营活动根本难以为继。我们需要的是一个具有可持续性的产业。”

库利说：“在韩进海运破产之后，这一点变得尤为明显。韩进海运破产后，货主们要在韩进或与其同联盟的航运公司的船上寻找自己的货物是非常困难的。如果银行知道突然取消对集装箱航运公司的持续资助会产生这样的结果，那么他们一定不会这么做。韩进海运的舱位共享协议（VSA）增加了这么做的复杂度。市面上约90%的承运商的船上都有至少一个韩进海运的集装箱。”

然而，尽管没有干预此类事务的法律权限，但是FMC还是考虑了这么做的后果。

库利先生说：“事情最后得到了解决。韩进破产后，森罗商船（SM Line）开始介入，并买下了韩进的资产。做生意就是这样的。时不时地就会有一些企业破产。”

经常会有航运公司提出竞争的规则太严苛了，如果能够通融一下的话，企业的经济状况一定会更好。

当问到库利先生，为什么不通过这种手段向航运公司收钱这一问题时，他的回答非常直接了当：“因为这是愚蠢的违法行为。”

他说：“委员会的一项明确任务就是实施严格的放宽监管计划。我们已经取消了许多规定，而我对此感到骄傲。取消的规定中包括要求货运代理企业必须将协议运价备案的规定。他们自己根本连一个集装箱都不负责运输，而且我们已经有集装箱航运公司的协议运价了，所以我们扪心自问这种备案到底还有什么意义。”

保证环境安全

此外，库利提到，根据美国监管体系，集装箱航运公司不需要再接受进一步的反垄断法规检查。

库利说：“从集装箱航运公司的角度来看，一旦你将协议备案，且该协议符合要求，而你又不违反规定的话，那么反垄断法就不再适用。依照法律规定，司法部无权介入对马士基与地中海航运公司之间的协议的调查。”

他举了一个滚装船的反垄断案例，该案例中有许多主要的汽车承运公司被处以上百万的罚款。

他说：“该案例中，市场上的四大巨头瓜分了整个市场。他们互相之间达成了一份协议，但却没有将该协议备案至FMC。他们还违反了航运法（Shipping Act），因为他们在将该协议备案前，就已经开始依照该协议行动了。正因为这样，他们就不再享有该法案的保护，因此司法部得以介入并对这些承运商提出控告。很难想象该协议究竟如何才能获得批准，但如果当时真的获得了批准，那么无论是司法部还是私人的第三方对此都将无能为力。”

实际上，这种监管的架构对承运商是有帮助的，因为它能为企业提供一些保证，而这种保证企业原本是无法获得的。

库利说：“我们这套体系具有足够的稳定性，能够确保企业进行长期投资，且投资金额可以高达上百万美元。在这样一个需要长期依靠大笔投资来维持运转的产业里，这套体系为企业投资提供了一定的把握。”

他说，欧洲的监管体制要求承运商自行评估自己是否符合竞争法的要求，因此这些企业就无法得到同样程度的上述保证。这么做的依据是这些企业在进行自我评估时会做到谨慎，保守。

然而，这套体系对航运公司来说并不是一直都很完美的。库利先生举了一个例子。集装箱俱乐部（Box Club）是一个由全球主要集装箱航运公司的董事长、总裁与高管所组成的群体，该俱乐部于2017年年初在美国举行会议时，司法部对几家集装箱航运公司进行了突击检查，并且对高管们开出了传票。

库利先生对司法部的审查行动保持外交式的沉默，他并不希望再去谈论另一家政府机构。

对集装箱航运公司来说，尽管这种审查会扰乱其正常运营，但极少数情况下司法部会公开宣布结束调查，以有效地证明企业的清白。尽管不是每次审查都以企业被起诉而告终，但大部分审查最终都只会被搁置。在这个案例中，司法部确实直接将审查结束一事通知了各方当事人，但却没有解释为何结束审查。对于不了解内情的外部观察者来说，最合理的解释就是司法部什么也没查出来。

恢复力量

不到18个月之前，FMC委员丹尼尔·马菲在被白宫拒绝重新提名后辞去了其委员职务，于是委员会里只剩下了代理会长库利先生以及委员瑞贝卡·戴伊两个人，那时委员会的前景充满了不确定性。

然而，不久之后，库利先生原本的代理会长一职被转为永久职务，马菲先生官复原职，而路易斯·索拉也被任命为委员会委员。FMC任命的第五位也是最后一位委员为卡尔·本茨克，他已经得到了提名，但还需通过国会的批准才算正式担任委员一职。

当初虽然有人担心只剩下两位成员的委员会将无法完成其工作，但库利先生坚信委员会已经回到了正轨上。

库利说：“我们只需要三个人就能完成大部分工作，而且只要我能说服两位同事和我一起做点什么，我们就能影响这样一个非常庞大的产业，使之发生改变。有一段时间里委员会只剩下我这个会长和委员戴伊两个人，那时候我只要说服一个人就足够了，因此我必须变得更加谦虚。”

他还指出，委员会厉害的地方远不只有委员这一方面。

库利先生说：“在我们的基本工作过程中，展开调查研究以及准备文案的工作都是由那些专业人员、律师以及经济学家负责完成的。”

之后，委员会将听取简要工作汇报，然后进行投票表决。他认为，委员会委员的价值在于能够提出问题。

库利先生说：“所以问题的关键不是委员会委员数量不足，而是经济学家的数量必须充足。对我来说，多一位委员就相当于多一位和我一起投票的人罢了。”

编译自：

James Baker: The Interview: Michael Khouri, Lloyd’s List 23 Oct 2019

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