【经岚传递】中国的环境治理‘集权’吗？
【经岚传递】16L23
中国的环境治理'集权’吗？
——[读论文]之“环境经济政策”系列
编译/ZQ
本期【经岚传递】所介绍的是来自于Kevin Lo发表在Environmental Science & Policy（54 (2015) 152–159）上的“How authoritarian is the environmental governance of China?”一文。文章质疑了有关中国环境治理模式纯属集权主义典范的这个判断。以低碳治理为例，文章认为，尽管全国性的低碳政策显示出高度的集权特征，但事实上情形没有这么简单，环境治理最终更多的体现为集权主义和自由主义的混合体。当中国自上而下和非参与式的政策环境在推进低碳转型中发挥着极为重要的影响，但是中央政府并没有成功地控制地方政府的政策措施，这使得新自由主义的环境治理成为事实上的政策选择。在新自由主义的环境保护政策体系中，地方政府和能源密集型企业有着较高的自由度和灵活性来管理他们自身的能源消费。这表明，我们很难一刀切地将中国的环境治理归结为集权模式，而应该通过全面理解中央和地方两个层面上的情况及其相互之间的关系来做出最终的判断。
（1）
环境保护集权主义有两个特征，第一，政府主导决策过程，即决策是非参与式的，缺乏公众参与，草根积极分子，公益诉讼以及游说。第二，通过限制个人自由来改善环境质量，即偏向于采取命令与控制，基于规制为主导的政策环境。与之相对应的是自由市场/环境保护的自由主义，体现为对个体自由的尊重，以及民主式/参与式的环境保护主义，强调在决策过程中的公众参与。两种模式各有优劣，而通常也都是采取混合的方式来保护环境。有研究认为中国的环境治理就属于典型的环境把偶集权主义模式，本文提出不同证据，证明这样的看法是错误的。相反，在改革过程中，决策和政策执行的去集权化为地方政府在维护地方利益上创造了很大的政治空间。
（2）
环境保护上的集权模式体现为政府和市场间、中央与地方间的命令与控制关系，在低碳治理中，较为典型就有两个全国性的项目，一是万家企业节能低碳项目（简称为万家企业项目），主要由国家发改委主导，共有5个考核指标（如下图）。
这个项目的特别之处在于，中央政府区分了两类企业主体，一是中央政府的国有企业，而是地方政府的国有企业，前者的规模大而能耗高，但容易直接控制，后者的规模小而能耗低，不容易直接控制。
第二个项目是节能目标责任体系，这是用来管理中央与地方的关系，中央政府用此来控制地方政府的节能行为。
总体上，政府与企业，中央与地方的治理结构可以用上图来刻画。这样的结构似乎在证明，中国的低碳治理是属于标准的集权主义模式。
（3）
作者对中国某市的低碳治理进行了考察，通过对不同群体的访谈和调查，结果显示，环境保护的集权主义模式在不同主体上表现各异。对于央企，节能受国资委的直接控制，节能成绩甚至纳入到企业领导人的考核中，效果显著，见效快。但对于地方政府和地方国企，情形则有所不同。如前所述，地方政府有责任来执行万家企业项目，作者的调查显示，地方政府在选择如何执行这个项目上有着很大的自由空间，它会利用这个自由度来抵制万家企业项目的执行。其中存在两个执行上的问题，一是对企业缺乏有效的监督和考核，二是对违反规定的企业缺乏经济和法律上的惩罚。
原因在哪里呢？有研究认为，地方政府将环境目标视为与其他责任与目标相冲突的某种威胁，这种由中央政府控制来完成节能的集权方式在地方政府官员看来是有违现存规范和制度的，如有人认为“政府为何要为企业的经营行为负责？”与此同时，地方国企和私营企业本身对于入选万家企业项目而承担相应的压力也有所不解和不满。
（4）
在中央和地方的关系中造成“有命令，无控制”结果有几方面的原因。
第一，信息。中央政府严重依赖地方的信息和数据收集系统，但这个系统的运作效率不高；第二，目标责任体系所设定的节能目标过于保守，从而削弱了地方政府的积极性。第三，奖惩不分明。这些问题都极大地削弱了中央政府对地方在节能减排上的控制力，进而造成了地方执行上的极大自由度。
（5）
小编的思考
在环境治理上，尽管作者通过低碳治理的案例发现了隐藏在表面集权背后的分权化特性，但事实上，近年来，随着中央强化环境保护上的控制，地方政府和企业在法律法规上的自由裁量空间逐渐缩小，取而代之的是“党政同责”，“终身追究”，“垂直管理”等非常严格的控制措施。对此，我们认为，与本文结论有所不同的是，中国的环境保护已经在事实上走向了高度集权的治理模式。
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