地理信息和遥感技术在中央预算内投资重大项目事中事后监管中的应用初探
编者按：加强中央预算内投资事中事后监管是深化投资领域“放管服”改革的重要举措，对提高中央预算内投资项目建设质量、提升实施效果和投资效益、更好发挥中央预算内投资引导撬动作用具有重要意义。国家地理空间信息中心成立以来，努力探索将地理信息和遥感技术应用于重大项目事中事后监管，开展了多项积极有效的探索。现将国家地理空间信息中心总结的经验做法及下一步思考建议予以刊发，供借鉴参考.
地理信息和遥感技术
在中央预算内投资重大项目
事中事后监管中的应用初探
国家地理空间信息中心
近年来，随着“高分专项”卫星系统逐步建成，国产化地理时空大数据服务平台日益成型，北斗三号全球卫星导航系统全面开通，我国地理信息行业进入了发展的快车道。地理信息技术在资源普查、灾害监测、环境监测和工程建设等领域应用的深度和广度不断拓展。本文系统分析了利用地理信息和遥感技术进行中央预算内投资项目监测监管的可行性和特点，并在此基础上提出了若干建议。
一、地理信息和遥感技术概述
（一）地理信息的基本内涵
地理信息是描述某一事物或者现象在地理空间中位置特征能力的信息。某一类信息是地理信息，必须满足两个条件：一是对位置的描述，在地理学研究中，“位置”一般指物体或者现象在地球表面以及地球表面以上或者以下若干公里范围内的空间；二是对位于该位置上的事物或者现象进行定性或者定量的描述。
“我们都生活在地球上”，这一事实决定了信息都具有潜在的定位特征，因此，所有信息都可以与地理空间位置联系起来，说明了地理信息这一概念的广义性和外延性。同时，地理信息是反映“位置特征能力”的信息，显示出它与一般信息的重要区别。矢量地图、数字地形图、航空航天遥感影像、土地覆被等信息，带有显著的位置标签，体现出地理信息的特定性。
（二）遥感是地理信息的主要数据源和核心技术手段
遥感既是一种数据源，也是一种技术手段，既是一种高效的信息采集方式，也是一项系统的信息工程，其包括了从数据获取、信息挖掘、系统应用到共享服务等多个环节，是地理信息技术的核心。较之常规科学技术方法，遥感具有全球覆盖、动态观测、作业灵活、测量准确、综合应用、费用节省等特点。随着科学技术的不断创新，遥感在服务国民经济建设主战场方面正发挥着显著作用。
遥感与常规科学技术方法的比较优势
与此同时，以下几方面问题仍需引起持续关注。一是大范围区域化遥感监测工作量大、周期长；二是起步较晚，基础设施薄弱部门遥感平台搭建成本较高；三是单一类型遥感卫星实时全覆盖监测较难保障；四是对于没有地表特征变化的项目监测效果有限。
二、地理信息和遥感技术在各部门事中事后监管工作中获得广泛应用
2006年我国政府将高分辨率对地观测系统重大专项（简称高分专项）列入《国家中长期科学与技术发展规划纲（2006-2020年）》，2010年项目批准启动实施以来，已成功发射多颗高分卫星。高分专项的实施，全面提升了我国自主获取高分辨率观测数据的能力，打破了我国长期依赖国外卫星数据资源的窘境，推动了卫星及应用技术的发展。
国家发展改革委、自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、应急管理部等部门作为高分专项主要应用示范单位和高分遥感卫星的主用户，可优先免费获取高分1-7号卫星资源，并针对卫星不同的载荷特点，在支撑国家重大战略、国土调查与利用、环境保护、资源调查、防灾减灾等方面开展应用示范。
（一）自然资源部、生态环境部、水利部运用地理信息和遥感开展重点领域监督监管，手段日益完善
随着我国经济社会快速发展和科技的不断进步，遥感卫星在资源、海洋、气象和环境减灾等方面已具备了一定的业务化服务能力，在各领域、各部门的应用已逐渐从定性监测向定量监测发展，从影像服务向监管服务转变。
一是自然资源部重点关注城市开发边界、基本农田红线和生态保护红线监测，实行全天候遥感监测与多级监管相结合的业务模式。实施“310”工程，对全国范围超过400平方米的地表变化进行季度性监测，对重点区域进行月度监测，对特定目标进行即时监测。
二是生态环境部重点关注生态系统的质量和稳定性监测，采用“巡查-详查-核查”三查的遥感监测手段。实现由被动环境遥感监查到主动环境遥感监查的转变，利用中低分辨率卫星遥感巡查、高分辨率卫星详查、实地核查相结合的技术手段，实现山水林田湖草生态完整性监测监管。
三是水利部为做好水土保持监督管理工作，形成“天地一体化”监测加“上下联动”的工作机制。“天地一体化”实现对生产建设项目水土保持状况的全覆盖、准实时监管，“上下联动”开展遥感疑似违法图斑现场复核及违法项目查处工作。
（二）国家发改委利用地理信息和遥感辅助中央预算内投资项目事中事后监管，方法逐渐成熟
目前，中央预算内投资项目进展情况主要依靠地方政府和企业单位的上报数据，不排除存在虚报、瞒报、漏报等现象。地理信息和遥感技术能够实时、全面、快速、准确地掌握工程位置、工程面积、工程进展和工程质量等信息，方便国家发展改革委对中央预算内投资项目的管理、监督和科学决策。
一是利用全球导航卫星系统（GNSS）准确获取中央预算内投资项目建设位置。GNSS系统一般由空间星座部分、地面监控部分和用户设备部分三部分组成。三部分有效结合发挥作用，具备全天候、快速、准确、高效等特点。通过进行全方位实时定位，准确获取项目区域的位置信息，为进一步开展遥感监测做好准备。
二是利用遥感手段监测中央预算内投资项目建设进展。获取项目所在区域的高分辨率遥感影像，通过建立工程项目建设特点、工艺流程、空间布局等方面遥感解译标志，利用计算机自动比对算法和人工辅助方式，对项目是否开工进行精准识别；利用多时相遥感影像数据，根据阴影、纹理、形状、大小等光谱特征，提取工程建设现状和变化信息，统计项目建设进展面积、目标地物数量和百分比等，分析项目建设进展情况。
三是利用地理信息系统进行中央预算内投资项目信息化展示与综合分析。结合基础地理、自然资源、经济人文、区域规划数据等多源地理空间信息，与遥感监测结果叠加印证，实现中央预算内投资项目的查询、统计、基本信息展示、热力图渲染等功能，以便准确、及时、直观掌握各地区中央预算内投资项目分布情况；利用GIS空间分析方法，对系统集成的多源地理空间信息数据与遥感监测结果进行系统分析，对项目效能影响、生态环境影响、区域社会经济发展影响开展综合评价。
（三）地理信息和遥感在易地扶贫搬迁工程事中事后监管中的应用实践
易地扶贫搬迁是脱贫攻坚“五个一批”精准扶贫工程的重要举措，是解决“一方水土养不活一方人”问题的根本之策。做好新时期易地扶贫搬迁工作，对于打好打赢精准脱贫攻坚战具有重要意义。在易地扶贫搬迁监管巡查、问题排查、蹲点调研、专项检查等工作中，采用地理信息和遥感技术作为辅助手段，有力保障了易地扶贫搬迁工程的有序完成。
一是安置区选址监测评价。搬迁人口高度集中的中西部地区，山地、高原、荒漠化土地、生态脆弱区域占比高，适宜选址的空间有限。城镇化加速推进，使新增建设用地日益紧张。人往哪里搬、地在哪里划、选址是否合理，是关系搬迁群众后期能否稳定脱贫的关键因素。在巡查过程中，利用GNSS系统动态获取安置区位置，并在地图上综合分析安置区与临近城镇、产业园区、旅游景区的空间位置关系，从是否有利于拓展搬迁群众就业空间，实施高效社会治理，促进人口、资源、生态协调发展等方面，对安置区选址合理性进行客观评价。
二是安置区及配套设施建设情况监测。易地扶贫搬迁是一项复杂的系统工程和社会工程，既要精心组织建好安置住房和教育、卫生、文化等公共服务设施，也要依据不同安置方式，扎实推进产业培育、就业培训等后续发展工作。国家地理空间信息中心协助国家发展改革委对云南、贵州、广西等9个省（自治区）的17个特大规模安置区开展遥感监测。综合利用多时相国产高分辨率遥感影像数据，对建成后安置区配套的住房、学校、卫生服务站、产业等分布情况进行分析。监测结果表明，17个安置区已经全面建成，均配有幼儿园、小学、相应产业厂房（加工车间），大部分还有配套的卫生所、社区服务站等。但仍存在个别安置区配套建设相对滞后。
三是易地扶贫搬迁信息综合管理。易地扶贫搬迁任务繁重艰巨，涉及全国22个省（自治区、直辖市）约1400个县（市、区），近1000万贫困群众，资金筹措总量约6000亿元。为高效进行扶贫搬迁工作的统一部署、分级实施，需要精准、快速、便捷地掌握搬迁群众和安置区的详细信息。我中心基于地理信息系统架构，利用统一、规范、多级联动的“互联网+政务”技术体系，采用云端服务与实际应用终端相结合的“云加端”服务模式，协助我委建设易地扶贫搬迁信息管理系统。通过移动终端对搬迁群众进行地理位置定位、调研信息填报以及多媒体信息采集等，数据采集结果基于移动网络传输至扶贫信息服务云平台，进行存储与分发。实现了搬迁信息动态校准、工作实绩动态跟踪、问题整改动态清零，确保搬迁工作规范有序、搬迁群众稳定脱贫。
四是搬迁群众入住率与就业率监测。搬迁群众搬离熟悉的原居住地，生活环境和生产方式发生改变，在生产、生活和心理等方面有不少困难。是否实现了搬迁群众的平稳过渡和稳定就业，是对易地扶贫搬迁工程的重大考验。我中心选取17个特大型安置区作为监测区域，利用手机信令时空大数据，与易地扶贫搬迁信息管理系统中的搬迁群众信息进行叠加，计算安置区居住人口变化情况、就业情况，进而评估安置区易地扶贫搬迁效果。监测结果表明，2017年7月至2020年9月，17个特大型安置区除春节1月、2月份居住人员较其他月份偏少外，稳定居住率基本达到96%以上；17个特大型安置区搬迁群众务工率在90%左右，促进本地就业平均贡献率超过30%。
三、有关思考与建议
（一）构建和完善中央预算内投资项目高分遥感监测路径。研究国外在重大工程项目建设监督监管方面的先进经验，根据各类工程项目在建设周期、工艺流程和空间分布等方面的区别，形成一套分门别类的评价方法。选择我委关注的重大项目作为示范试点，构建和完善符合评估督导工作各个环节、全流程的高分遥感监测路径。
（二）提升遥感信息化水平和队伍力量。切实强化遥感信息化建设，深入推进数据、技术、装备、人才和服务等多方面协同，依托先进的网络及通信资源，加强相关业务部门的横向联系和技术沟通交流，深化中央预算内投资重大项目动态监控和监管全覆盖，为国家宏观决策和发改委信息化建设提供技术支撑。
（三）建立遥感监测长效机制。统筹多源多时相高分辨率遥感数据资源，提升高分遥感卫星实时监测能力。针对我委评估督导工作重点关注的目标区域，提前进行高分辨率遥感影像储备，为开展监测工作做好准备、打好基础。以遥感技术作为辅助手段，建立服务于中央预算内投资重大项目监测的长效机制。
（四）形成“由点及面，由表及里”的监督监管体系。对中央预算内投资重大项目，以地理信息和遥感为手段进行抽查，以问题为导向进行核查。形成“由点及面，由表及里”的监督监管体系。由点及面发现问题，全面加强监测监督；由表及里查摆问题，严格督促整改落实。利用遥感及时、准确、客观、科学地提供数据与技术支撑，提高重大项目实施的监管能力。
（五）高度重视国家重大建设项目库的数据支撑作用。国家重大建设项目库中海量的数字化信息，是国家发展改革委目前进行在线实时监测和综合评价，及安排后续投资的重要参考。结合项目库中的项目进度、资金使用情况、任务分解情况、投资控制情况等信息，辅以项目及其周边环境的社会属性信息，对地理信息和遥感手段发现的问题进行甄别和佐证，提升重大项目遥感监测的可靠性。
（六）结合多源时空大数据进行综合监测。在利用地理信息和遥感监测的基础上，辅以导航数据、POI（point of interest）兴趣点数据、手机信令数据、夜间灯光数据、舆情数据、电力数据等多源数据，建立重大项目事中事后监管时空大数据平台，多位一体进行数据分析，跟踪人流、物流、信息流等资源要素的分布与流动情况。形成以大数据为支撑、以地理信息服务为手段的互联网+智慧化监督模式，提升重大项目事中事后监管效能，规范监管行为。