【执法探讨】自然资源执法领域应如何具体适用“一事不再罚”的原则
【自然资源领域一事不再罚及与林业行政处罚的竞合】自然资源执法如何具体适用“一事不再罚”的原则及与林业行政处罚的竞合处理
如何具体适用一事不再罚
违法行为有两个以上当事人的，可以分别作出行政处罚决定，制作一式多份《行政处罚决定书》，分别送达当事人。《行政处罚决定书》应当明确给予每个当事人的处罚内容。”。
与林业行政处罚的竞合问题||受过自然资源处罚的违法行为，还能给予林业行政处罚吗？
执法实践中，有的林业执法者提问：擅自改变林地用途违法行为，自然资源部门已经依据土地管理法第七十七条的规定予以处罚，林业部门是否可以依据森林法第七十三条的规定予以处罚？
有人认为涉及林地的违法行为，应当适用森林法的规定予以处罚，自然资源部门依据土地管理法处罚属于适用法律不当，应当由自然资源部门撤销其作出的行政处罚决定书后再由林业部门处罚。有同事认为根据一事不二罚原则，自然资源部门已作出处罚后林业部门不应再进行处罚。请问，此类行为究竟应当如何处理？
上述关于法律适用的争议，在林草执法中相当常见，以下从三个层次展开讨论。
《土地管理法》与《森林法》《草原法》的关系
《土地管理法》是我国土地资源管理的基本法。根据该法第四条的规定，我国实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地三种类型。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
除《土地管理法》外，我国《森林法》《草原法》等法律中也有土地管理的规定，如《森林法》第三十六条至第三十九条关于林地转为非林地、临时使用林地的规定，《草原法》第三十八条至第四十一条关于草原（包括草地）转为建设用地、临时使用草原（包括草地）的规定等。尽管，《森林法》《草原法》是我国森林草原资源管理的基本法，但是，从土地资源管理的角度来看，《土地管理法》是一般法，《森林法》《草原法》是特别法。准确地说，《土地管理法》中关于农用地的条款是一般规定，《森林法》《草原法》中关于林地、草地的条款是特别规定。根据《立法法》第九十二条规定，同一机关——全国人大常委会制定的法律，《森林法》《草原法》中关于林地、草地的特别规定，与《土地管理法》中关于农用地的一般规定不一致的，适用特别规定。
综上，尽管林地、草地也是农用地的一种类型，但是根据现行法律规定，但凡涉及林地、草地的违法行为，都应当优先适用《森林法》《草原法》的相关规定，而不是适用《土地管理法》的规定。
二、关于本案执法者提问的处理建议
根据行政行为合法要件理论，只有具备主体合法、权限合法、内容合法、程序合法这些要件的行为行为，才具备实质的法律效力，在行政复议和行政诉讼中不至于被撤销或确认无效。其中，行政行为权限合法有三项具体要求，一是，行为在行政主体的行政权范围内；二是，行为没有“横向越权”，即没有侵越其他行政部门的权限；三是，行为没有“纵向越权”，即没有侵越上级行政部门的权限。
根据执法者提供的信息，本案作为非法改变林地用途的违法行为，依法应当由林业草原主管部门立案查处，自然资源主管部门依据《土地管理法》查处本案，是越权行使了林业草原主管部门的职权，属于典型的横向越权，其作出的行政处罚决定不具备行政行为的合法要件。因此，该行政处罚决定仅具备形式上的法律效力，被处罚人通过行政复议或者行政诉讼等法定途径可请求有关国家机关确认该行政处罚违法或者撤销该行政处罚，或者确认该行政处罚无效。当然，自然资源主管部门也可以自行作出撤销决定，并将案件相关线索以及材料移交给林业草原主管部门。林业草原主管部门接受案件以后，应当立案调查，依法作出相应的行政处罚。
综上，在查处以土地为侵害对象的违法行为时，执法者应当首先查明涉案土地的土地类型，究竟是农用地、建设用地、未利用地，如果是农用地，究竟是耕地，还是林地、草地等其他农用地，以及涉案土地是否处于自然保护区之内。只有初步查明上述事实，才能确定涉案行为是否属于自然资源主管部门管辖，还是属于林业草原主管部门管辖，抑或属于生态环境部门管辖。
以上综合观点，仅供参考。
来源：专注行政法