区域透视 | 三大高科技园区的创新政策比较分析
作者：谢盼盼、程淑红、高程程、尚斌斌
【编者按】
区域创新政策的分析视角一般可以分为技术生命周期、政府与市场关系两个视角，运用这两个视角分析北京中关村、武汉东湖、上海张江等三大高科技园区的区域创新政策改革试验具有代表性。中关村创新政策在整体上是引领性的，东湖、张江的政策创新基本上是主体跟随、局部引领的。同时伴随新一轮科技革命和产业变革的发展态势，区域创新政策也将迎来新一轮的发展。
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分析区域创新政策的两个视角
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1.1 技术生命周期视角
区域创新政策的产生及发展，归根结底源于产业界、企业界的实际需求，因此可以从技术生命周期的角度，考察在技术生命周期不同环节的政策层面需求。在基础研究环节，主要政策需求在于科研投入，既涉及财政科技投入的支持方面（如需要加大对科技项目的支持、对国际科技合作的支持、对各类科研设施建设的支持），也涉及财政科技投入的使用方式（如科研经费的科目设置及有关比例、支出方式等）。在共性技术研究环节，不但需要经费投入等资源的支持，还需要不断破解原有体制机制的障碍、优化研发组织模式等。在应用研究环节，高校院所为加速从实验室技术到商业原型转化的过程，迫切需要建立适合专利成果应用的条件、投入机制及约束机制、保障政策及发展前景。在产品化开发（小试、中试）环节，产学研合作关系中各类主体的政策需求各异，包括增强科技人员对于由财政资金形成的专利技术收益权、处置权的灵活性，通过税收优惠等扶持各类孵化机构发展，完善与创新创业促进政策相配套的税收体系等。
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【小编：“请说普通话”——即要有适用于技术生命周期各环节的专门政策如研发类政策、技术转移类政策、市场培育政策，也要有贯穿于技术生命周期全链条的系统政策如人才政策、科技金融政策、产业促进政策、工商管理政策、政府管理政策等】
1.2 政府与市场关系视角
创新政策是一种由政府提供的公共产品，其供给水平、科学性、时效性从根本上取决于政府与市场各自发挥作用的边界。在现代化经济制度体系中，政府与市场是互为补充、互相促进。因此，对区域创新政策评价依据除了政府是否解决市场失灵外，还包括能否有效培育市场。
在某一环节是否需要发挥政府作用、安排相应的政策措施。政府作用的发挥应主要侧重在技术生命周期的前端（公共产品属性强）和中端（普惠性强），针对一定规模、成熟度的产业促进政策（企业政策）可以适度制定相应的扶持政策，但不宜过度倾斜和支持。
在政府应当发挥作用的环节，政府有没有相应的政策手段。政府在建立创新体系、提供共性技术、完善服务体系以及塑造良好环境等方面需要有“点、线、面”相结合的政策手段。
存在政策手段的环节，其政策制定实施的过程是否合理、科学。政策制定是否综合考虑了各方面的因素；创新政策是否能够顺利、普适性的实施，达到预期效果。
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【小编：“请说普通话”——政府到底要不要出政策？】
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基于上述两个视角的三大高科技园区创新政策分析
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2.1 中关村新版“1+4”政策
对中关村创新政策解读要放在中关村坚持制度创新的大框架下来看，中关村的制度创新始终坚持以企业发展需求为导向并尊重市场发展规律，这决定了中关村创新政策的出发点和落脚点。在第三个十年（2008-2018），中关村以市场导向凸显的科技体制改革为核心，构建起了园区创新政策体系，先后实施了“1+6”、“新四条”、“新新四条”等先行先试政策。
一是跨部门、跨层级、跨领域的体制机制创新是重点难点。中关村政策体系的核心是破解科技、经济、政府管理等方面的体制机制障碍，这其中政策的决策、出台、实施都涉及多个不同部门，发挥中央级事业单位及中央企业的作用是中关村政策体系体制机制创新的关键环节。
二是构建了有机统一、模块完整的创新政策体系。既有针对技术生命周期各环节的专门政策，涵盖基础研发阶段、技术转移阶段、市场培育阶段的各个环节，也不乏贯穿于技术生命周期全链条的系统政策，涵盖了人才服务、新型社会组织、工商管理以及政府管理体制等。
三是从支撑性政策创新为主向支撑性政策创新与制度创新并重转变。受国家战略及部委先行先试政策的影响，中关村体制机制改革不但在科研经费管理（财政科技投入）、高新技术企业认定（税收优惠政策）、股权激励（科研院所体制改革）等方面探索实施了新的制度安排，还通过设立中关村科技创新和产业化促进中心（首都创新资源平台）破解政策创新过程中的体制机制约束。
四是基础性、适应性、前瞻性政策多，竞争性政策相对较少。在示范区建设前期，中关村的政策以适应性创新为主，因而基础性、适应性政策居多。同时，由于中关村在全国高新区中率先发展的地位及诉求，这些基础性、适应性政策中的大部分对于其他高新区而言都是具有前瞻探索性的，而竞争性政策偏少。目前来看，根据各类创新主体在国家创新体系中的功能定位导向，应该坚持竞争中性的原则，尤其是针对企业的创新政策应突出普惠性和公平性。
专栏1:中关村新版“1+4”政策体系
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“1”综合性政策：《关于精准支持中关村国家自主创新示范区重大前沿项目与创新平台建设的若干措施》
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“4”专项政策：《中关村国家自主创新示范区提升创新能力 优化创新环境支持资金管理办法》、《中关村国家自主创新示范区优化创业服务 促进人才发展支持资金管理办法》、《中关村国家自主创新示范区一区多园协同发展支持资金管理办法》、《中关村国家自主创新示范区促进科技金融深度融合创新发展支持资金管理办法》
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“10”个支持方向：重大项目支持、创业孵化服务、人才集聚培养、金融科技发展、金融支撑体系、科技信贷创新、创新环境营造、新兴产业培育、国际交流合作、一区多园协同
2.2 武汉东湖高新区“1+6”政策
武汉东湖高新区科教智力资源丰富，拥有良好的技术创新力量和雄厚的产业基础，其创新政策始终坚持以改革促创新、以创新促发展，形成了创新创业、产业发展、科技金融、人才支持、知识产权、开放合作六大类创新政策体系，并通过《东湖国家自主创新示范区条例》以立法的形式将改革创新成果固化了下来。
一是发挥本地科教资源优势，在科技成果转化体制机制改革上破题。2012年出台“黄金十条”，率先开展科技成果“三权”（使用权、处置权、收益权）改革试点，研发团队最高可获得70%的转化收益，有效激发了科研人员转化科技成果的积极性。2017年出台“新黄金十条”，支持职务发明人与高校按“三七开”比例分割职务科技成果所有权，进一步深化了所有权改革。同时，以光电工研院、生物研究院为代表的十余家新型产业技术研究院率先实践，在集聚创新要素、孵化培育企业等方面发挥了重要平台作用，打通科技成果向现实生产力转化通道。
二是从支持创新链发展向支持营造创新生态转变。东湖高新区发展前期注重孵化载体建设和科技成果转化支持，后来倾向于通过出台研发鼓励、人才引进、投融资支持、知识产权保护、国际化发展等政策营造有利于创新发展的生态环境。这个过程中，东湖高新区探索建立了“工研院-青桐汇-瞪羚塬”的创新生态体系：一是支持瞪羚企业发展，2012年启动瞪羚计划，发布《武汉东湖新技术开发区瞪羚企业认定及培育办法》后，通过洞察瞪羚企业特点及需求，设计柔性支持措施，瞪羚企业数量八年间增长十倍。二是出台“光谷青桐汇”支持措施，2013年启动大学生创业计划“青桐三部曲”，建立了“找人、找钱、找技术、找场地、找圈子”的双创氛围，“鼓励创新、宽容失败”的创新创业文化深入人心，如今，光谷青桐汇模式不仅被推广到襄阳、宜昌、黄冈等湖北省内的多个地区，还在西安、成都、合肥等地被借鉴复制。
三是创新政策的制定和内容设计注重发挥社会化、市场化机构的作用。东湖高新区围绕区域发展战略、规划、政策等方面，定期发布决策需求信息，积极引入外脑参与政策制定，吸引全球高端智库参与决策咨询，提升政策针对性和有效性。探索开展“政策众筹”，在政策研究与出台的过程中通过深入走访光谷代表性企业、赴国内典型创新型城市考察借鉴新经济政策、利用媒体大范围推送以广泛吸纳各方建议等方式，提高政策供给精准性。同时，东湖高新区出台了一系列社会服务机构扶持政策，不断将相关公共服务职能通过政府服务外包等形式委托给社会服务机构，这些机构承担了东湖高新区大量的企业服务、产业促进、信息交流、引导协调等专业服务。
专栏2:武汉东湖高新区“1+6”政策体系
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“1”条例：东湖国家自主创新示范区条例
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“6”大类政策：创新创业、产业发展、科技金融、人才支持、知识产权、开放合作
→创新创业类政策：《加大科技投入提升创新能力的政策清单》、《支持创新创业发展新经济的政策清单》、《关于加快推进众创空间建设发展的支持意见》、《关于促进科技企业孵化器建设与发展的实施办法》、《关于加快产业技术创新联盟建设与发展的实施意见》、《瞪羚企业认定及培育办法》
→产业发展类政策：《关于印发促进人工智能产业发展的若干政策及实施细则》、《关于促进“互联网+”发展的若干政策（试行）》、《关于支持生物产业经济发展的实施意见》、《关于推进文化科技产业融合发展的实施意见（试行）》、《关于推进“光谷制造2025”的若干政策（试行）》
→科技金融类政策：《关于促进企业上市的若干政策》、《关于推动科技金融创新发展的若干政策（试行）》
→人才支持类政策：《“3551光谷人才计划”暂行办法》
→知识产业类政策：《关于进一步加强知识产权工作的若干意见》、《关于进一步加强质量工作促进质量提升实施意见》
→开放合作类政策：《关于推动国际化发展的实施意见（试行）》、《招商引资中介奖励办法（试行）》、《关于促进外资企业投资发展的若干政策（试行）》、《关于东湖综合保税区推进自由贸易的投资促进办法》
2.3 上海张江“1+1+N”政策
张江的诞生与发展源于战略、规划、制度先行，以科学规划为蓝图、以制度创新为突破引导产业发展、聚集人才、募集资本。在“聚焦张江”之初，上海市委、市政府就达成共识：张江要走在改革开放的最前沿、成为“特而又特”的政策区。
一是打造特色产业集群始终是张江创新政策的出发点和落脚点。张江的创新政策体系建设始终以产业集群建设和实现产业促进为突破口。这是因为1999年开始的“聚焦张江”战略，通过成功把握国际产业转移战略机遇结束了张江没有企业、没有产业的局面。同时，在张江多种所有制企业并存，多国文化相交汇，不同价值观相互碰撞，创新政策体系与这种中西文化实现相互融合。
二是注重体制机制创新并纵深化推进。“聚焦张江”战略实施过程中遵循“三个有利于”的原则，即凡是有利于高新技术产业发展的、凡是有利于自主知识成果涌现的、凡是有利于高科技人才发展的制度都可以在张江先行先试。在成为自创区后进一步推进政策创新，先后出台“张江新十条”、开展“双自联动”创新。从创新的本质看，“双自联动”是制度创新与科技创新的联动，是高标准投资贸易规则体系与创新转型的联动，通过“双区”功能的相互补充，促进人才、技术、资本等创新资源要素自由流动，推动改革与创新深度融合。
三是从注重引入外部创新资源转向加大对提升自主创新能力的支持力度。张江发展前期的政策重点放在了引入外部资源和促进科技成果转化上，尤其是吸引外资企业和大企业研发机构的投入力度较大；“十三五”期间“大张江”以市区两级85亿元专项资金从优化公共服务环境、集聚培育高端人才、促进创新成果转化、打造创新型产业集群方面进行投入，“小张江”先期主要以研发后补贴为政策手段，进入张江科学城建设阶段，“从园到城”重点支持生态环境管理服务体系建设、支持研发创新及成果应用、支持城市功能提升项目、支持营造活力四射的科技创新氛围。
专栏3:上海张江“1+1+N”政策体系
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“1”综合性政策：推进张江国家自主创新示范区建设的意见
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“1”专项资金：上海张江国家自主创新示范区专项发展资金（张江核心园、临港园 除外），专项资金由市政府和各分园所在区政府共同设立，5年内市财政50亿元，各分园所在区财政35亿元。
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“N”个独立体系：各园区拥有独立的政策体系，操作性强。小张江发布《上海市张江科学城专项发展资金支持创新创业环境实施细则》
此外，分析各地创新政策探索，主要集中在企业成长、人才发展、科技创新、国际化发展、科技金融、产业培育等六个方面。
——企业成长：我国科技政策经历了以支持大企业为主的创新、以支持小企业为主的创新、以支持创业为主的创新三个发展阶段。中小型民营科技企业是新经济的代表性创新主体，创业与研发同步（创业式创新），场景反向驱动技术研发与创新。因此，地方创新政策的方向一方面是实施科技型初创企业普惠性政策，尤其是加强对中小企业创新直接支持；另一方面是开展企业梯队培育，政策受惠主体覆盖面均匀有重点，明晰不同行业、不同发展阶段企业的特点，力求精准支持。
——科技创新：在孵化端，以推动双创国际化，并以绩效为核心作为政策重点；在平台端，加大针对技术研发平台、新型研发机构、协同创新平台的政策创新；在市场端，推动以企业为主体的产学研深度融合，逐步强化企业在基础研究中的地位，强化企业和企业家在创新决策中的话语权；在服务端，支持科技中介组织参与创新创业政策。
——人才发展：针对当前人才发展的核心需要，集中解决前端的“引才”和后端的“留才”问题。
——国际化：形成“国际市场拓展-国际创新研发-国际服务支撑”的全方位政策体系，注重企业全球资源配置能力和区域服务体系建设。
——科技金融：核心是完善针对科技型中小企业的科技金融政策。
——产业政策：在未来产业发展领域进行部署，如成都高新区新经济政策、中关村高精尖产业项目培育、深圳南山区未来产业项目奖励。
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关于区域创新政策发展的几点判断
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综上比较中关村、东湖、张江三地创新政策特色，可以看到：一是注重从适应性创新到示范性创新转型，不断在制度层面进行先行先试，为建立我国自主创新政策体系做探索和示范。不同点是中关村创新政策在整体上是引领性的，而东湖、张江的政策创新基本上是主体跟随、局部引领的。二是制度供给从以支撑性政策为主到支撑性政策、制度性政策并重的层级转变，并在具体的支持层面上从产业层、企业层向项目层纵向深化，注重从技术生命周期的全链条提供制度供给。
然而，过去的创新政策是在“跟跑”和“赶超”阶段的制度安排，在我国创新发展进入“并跑”、“领跑”的现阶段已不能完全适应相关主体的创新需求。同时伴随新一轮科技革命和产业变革的发展态势，区域创新政策也将迎来新一轮的发展。
3.1 区域创新政策面临的三大趋势与四大导向
三大趋势：群体性创新、体系化竞争、科技战略化。
——群体性创新。信息技术、生物技术、新材料技术、新能源技术广泛渗透，带动几乎所有领域发生了以绿色、智能、泛在为特征的群体性技术革命，传统意义上的基础研究、应用研究、技术开发和产业化的边界日趋模糊。
——体系化竞争。科技创新活动不断突破地域、组织、技术的界限，创新战略竞争在综合国力竞争中的地位日益重要。
——科技战略化。新一轮科技革命和产业变革的方向日益清晰，全球创新演化为创新体系的激烈竞争，人才、资本、市场、专利等成为世界各国竞相争夺的战略资源。
四大导向：前置、普惠、协同、绩效。
——前置。更加向支持基础创新、精英创业演变，原创技术、创新创业人员、初创企业、技术成果转移转化、创新产品采购等成为重点。
——普惠。坚持以调动科技型中小企业研发动力为目标，聚焦于结构性减税等税收优惠政策、普惠性财政资金事后奖励。
——协同。逐步向注重产学研集群式研发、注重现有资源统筹共享、注重国际化开放创新转变。
——绩效。以提高财政资金使用绩效为核心，引导社会资本投资创新创业。
3.2 如何看待新经济制度创新与区域创新政策的关系
当前新经济发展如火如荼，共享经济、平台经济、众包模式、智能经济、虚拟货币等对传统的产权制度、组织形式、知识产权、信息安全、金融等相关领域带来不同层面的冲击，可以说产品创新、技术创新、模式创新在一定程度上成为了制度创新的诱发因素，而以创业者、瞪羚独角兽企业为代表的新经济企业主体则对制度创新提出了新的迫切需求。
因此，在新经济制度创新的大背景下，创新政策要坚持“法无禁止不为过”、“有所为有所不为”、发展比问题更重要。在顶层设计层面，注重“点、线、面”结合，所谓“点”，是针对技术生命周期不同环节的关键节点提供政策供给或制度供给；所谓“线”，是针对技术生命周期不同环节提供政策供给；所谓“面”，是基于技术生命周期全过程基础上提供只有政策环境与创新生态服务等。
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