“首违不罚”正式施行！得满足这些条件...生态环境部门如何准确适用“首违不罚”制度？
7月15日，新修订的行政处罚法正式实施。这是行政处罚法1996年施行以来的第三次修订。
根据新修订的行政处罚法规定，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。
“首违”如何界定？“首违不罚”又如何操作呢？
“行政执法的价值绝非'为罚而罚’，而是要在惩戒违法行为的同时达到预防违法的实际效果。大力推行'柔性执法’，对轻微违法者进行批评教育、劝诫同样也能起到防止和减少严重违法行为、降低社会危害性的作用。”
司法部行政执法协调监督局一级巡视员、副局长徐志群介绍，初次违法主要是指当事人在一定时间范围内，在同一领域、同一空间内第一次有某种违法行为。
行政机关实施“首违不罚”必须符合行政处罚法第33条规定的三个要件：即初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正，这三个要件必须同时具备，缺一不可。
在谈到增强“首违不罚”可操性时，徐志群强调要严格规范行政裁量权。“是否危害后果轻微和及时改正、'可以不予处罚’，都赋予了行政机关较大行政处罚裁量权。”
徐志群表示，各级行政执法部门要统筹做好免罚清单实施和规范行政处罚裁量权工作，对照法律法规，依据不同行政违法行为的事实、性质、情节、危害程度、实际后果等因素，按照合法、科学、公正、合理的原则，综合考虑法定裁量和酌定裁量因素，对行政执法行为种类进行逐条梳理、分类、细化，纳入行政处罚裁量基准管理，并适时组织评估，建立动态调整机制。
在现行法律“执法人员不得少于两人”规定的基础上，新修订的行政处罚法将原来规定于“一般程序”一节的“两人执法”，调整到“一般规定”一节中，修改为“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外”。
“'两人执法’的好处是，执法人员之间有合作、有配合、有制约、有监督，特别是在面对当事人执法时，可以减少不必要的争议。”张桂龙介绍。
此外，修订后的行政处罚法规定了行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度。规定行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。
据了解，司法部正在积极推进全国行政执法平台和行政执法监督平台建设，用信息化助推行政执法三项制度深入落实。
“一事不再罚”只针对罚款处罚
对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，这在1996年制定行政处罚法时就已明确规定。全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙介绍，本次修法对“一事不再罚”原则作了进一步完善，针对实践中一个违法行为违反多个法律规范的情形，在坚持“一事不再罚”原则的基础上，增加规定“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。
张桂龙强调，“一事不再罚”指的是不能给予两次及以上的罚款处罚，对于其他种类的处罚，还要看单行法律、法规的规定。
关键词：初次、轻微、及时改正
一是初次违法。
《行政处罚法》第三十三条第一款规定的“初次”是指在一定期限内同一领域或者同一领域中同一种类违法行为范围内，当事人第一次有该违法行为。应对时间、领域、违法行为种类等作出合理限制，如果对时间、领域、违法行为种类等不作限定，则本规定的适用空间将十分有限。
二是违法的危害后果轻微，不是“违法行为轻微”。
《行政处罚法》第三十三条第一款两句中的“轻微”所表达的含义不同。第一句中的“轻微”对应的是违法行为；第二句中的“轻微”对应的是危害后果。对于“行为犯”而言，如果当事人违法行为轻微的，应当适用“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定。生态环境执法机关要正确把握违法的危害后果“轻微”的标准，对是否符合“轻微”的要求要进行综合考量。
三是当事人及时改正。
当事人对自身的违法行为有正确的认识，并采取措施及时改正了违法行为，行政管理秩序得到了恢复。对于“及时改正”要注意及时改正的时间和及时改正的程度。“及时改正”的时间起码应该是在行政处理的过程中，可以是当场改正，也可以是被责令改正后行政处理决定前完成改正。“及时改正”应具有彻底性，如果虽有所整改，但整改并不彻底，就不应适用“首违不罚”制度。
以上三点缺一不可。
有的法律规定的是“可以”，有的是“应当”
“首违不罚”是“可以”不予行政处罚，而不是“应当”不予行政处罚。生态环境执法机关被赋予了一定的裁量空间。
有的法律规范规定的是“可以”处以某种行政处罚，如《固体废物污染环境防治法》第一百零七条规定：“从事畜禽规模养殖未及时收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪污等固体废物的，由生态环境主管部门责令改正，可以处十万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业或者关闭。”此类情况可以直接适用“首违不罚”制度。
有的法律规范直接规定处以某种行政处罚。如《环境影响评价法》第三十一条第三款规定：“建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上生态环境主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。”
对于符合“首违不罚”适用条件的案件，应由生态环境执法机关决定是否不予行政处罚。
不应以不罚为由不立案，也不宜立案后销案
适用“首违不罚”制度的案件，对于当场予以改正的，生态环境行政执法人员应当在现场检查（勘察）笔录中记录当事人的违法事实以及当场改正的情况，确认当事人当场改正后方可不予行政处罚；对于不能当场改正的，应当依法下达责令改正违法行为决定书，生态环境执法机关应当及时核实改正情况，当事人在规定期限内彻底完成改正的，方可不予行政处罚。
对于当事人拒不改正、逾期不改正或者改正不符合要求的，应当依法作出行政处罚决定。
“首违不罚”制度不影响案件的正常立案调查，符合“首违不罚”的案件应在调查终结后再经过审查作出“不予行政处罚”决定，而不应以“首违不罚”为由不予立案，也不宜在立案后予以销案处理。
对不予处罚的当事人应当进行教育
根据《行政处罚法》第三十三条第三款的规定，对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。适用“首违不罚”制度的前提是当事人有违法行为，破坏了正常的行政管理秩序。生态环境执法机关对当事人的违法行为依法不予行政处罚的案件，也不能放任不管，应当指出并纠正当事人的违法行为，教育、督促当事人守法。
关于对当事人进行教育，立法用语是“应当”，即对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，生态环境执法机关对当事人进行教育是职责所在。
生态环境执法机关在履行教育职责时原则上应是书面形式，或者以电子记录等形式予以载明，在内容上主要是以确认违法行为和相关法律法规知识的普及为主，以增强当事人对自身违法行为的深刻认识，避免再有类似违法行为。体现宽严相济的法治精神，让当事人切实感受到“有温度的执法”。
来源：中国法律网、中国环境报等