庞雷|| 行政复议化解行政争议类型化研究
摘要
着眼于申请人诉求和行政复议化解行政争议手段之间的相互关系及其地位作用开展行政复议化解行政争议类型化研究，重视过程分析，推动工作机制的创新和完善，有助于充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用。加强对行政复议化解行政争议类型化的研究，探索建立更加公开、公平、公正的行政复议审理机制，构建强调动态流程的行政复议化解行政争议类型化体系，使行政争议的解决更规范、可预期，对于提高行政复议的权威性和公信力，将行政复议建设成为化解行政争议的主要渠道，具有重要的实践意义。
引言
基于实践的逻辑，开展行政复议化解行政争议类型化的研究，不仅要从法律规范的意义上对行政复议申请的类型、处理程序和决定种类进行研究，更要深入考察申请人诉求与化解行政争议路径方法之间的关系，探索符合行政复议制度定位和内在特点的化解行政争议的有效模式。在“类型化的进与出”方面本文聚焦于行政复议化解行政争议“出”的类型及过程。行政复议制度的主要功能是化解行政争议，将行政争议的化解过程与法律规则和其他影响因素以及策略选择联系起来，赋予一定的方向性并使之定型化，是行政争议类型化处理的基本内涵，也是有效化解行政争议的重要方向。因而行政复议决定形式不能等同于行政复议化解行政争议类型。本文通过对化解行政争议的维度和类型化的全视角研究，以期探寻行政复议得以最大限度发挥实质性化解行政争议优势的路径，从根源上提升行政复议化解争议质效，进而助力于行政复议作为化解行政争议主渠道目标之实现。
一、行政复议化解行政争议的两个基本维度
从有效化解行政争议的角度看，不应把行政复议视为由申请人提出申请、行政复议机关依据证明了的事实与法律依据相对照，通过三段论的逻辑推出结论的固定过程。实践表明，单纯地依靠作出行政复议决定是无法完成“化解行政争议主要渠道”使命的，行政复议过程必须追求符合实际并对各方当事人都有说服力的解决方案。除法律制度之外，制约当事人做出选择、采取行动的因素还有很多，如当事人置身的社会状况、自身实际利益、与其他社会主体之间的关系等。这些因素通常不以明确的方式呈现,但却真实地发生着影响。办案过程中，行政复议人员重视研究、分析这些因素及其影响力，制定正确的应对策略，选择富有针对性的行政救济方法，衡平各方的利益，追求最符合实际的效果，不仅是有效化解行政争议的应有之义，而且应当是普遍的、只有存在法律特别规定或者更优结果才受限制的路径。因而，研究行政复议化解行政争议的途径及其构成的基本维度，在法律框架内探索化解行政争议的类型化模式就显得十分重要。
（一）“依职权作出决定”与“根据当事人合意”
在行政复议过程中，解决纠纷通常经由“依职权作出决定”和“根据当事人合意”两种途径，两种途径共同构成化解行政争议的第一个基本维度。“根据当事人合意”解决纠纷，是指行政复议机关根据当事人就以何种内容和方式来解决纠纷等主要事项达成的合意，使纠纷得到解决。“依职权作出决定”则指行政复议定纷止争的作用主要通过行政复议审查并作出决定来实现，强调行政复议制度法律属性和权威性。
根据行政复议法第二十八条的规定，行政复议决定分为维持、撤销、变更、确认具体行政行为违法几种；行政复议法实施条例第四十四条、第四十八条则规定了责令履行法定职责、驳回两种决定形式。纠错率体现着行政机关对违法或者不当具体行政行为的态度和纠正能力，行政复议纠错率被普遍视为考察行政复议工作质效的指标。数据显示，自行政复议法实施以来，截至2018年底，全国行政复议机关办理行政复议案件的直接纠错率约为14.3％，甚至略高于行政诉讼。这既印证了“依职权作出决定”作为行政复议化解行政争议主要方式的地位，也表明行政复议“通过判决实现正义”带有明显的法律裁判属性，行政复议制度司法化改革也被学界热议。
坚持依法办案、有错必纠也是申请人对行政复议工作的殷切期盼。调查显示（见表1），申请人对行政复议结果的满意度与结案方式密切相关。
毫无疑问，对于行政复议机关以“确认违法、撤销、变更、责令履行”的方式结案，申请人满意度显著高于行政复议机关决定“维持、驳回”者，达到47.4%，而后两者只有1.5%。值得注意的是，即使以“确认违法、撤销、变更、责令履行”的方式结案，申请人不满意的比例也占39.5%。究其原因，申请人认为“行政复议程序不透明”、“没有实地调查”、“缺少当面辩论、质证”、“文书不公开”等则是常见表达。此外，容易引起申请人不满的还有行政复议决定书的质量。有的案件在程序上比较规范，但决定书的质量和水平却亟待提高。例如，对案件事实认定的表述仅仅是对被申请人行政复议答复书的简单复制粘贴，缺乏论证说理或者论证说理不严谨，语言及格式不规范等等，难以让申请人信服。这些问题的存在，使得即便依职权作出行政复议决定，行政争议依然未得到化解，“案结事未了”。同时也表明，在“依职权作出决定”化解行政争议方面，行政复议仍需做较大改进，而拓展“依职权作出决定”之外的化解行政争议方式和途径也成为当务之急。
纠纷往往会产生对抗，这也是产生诉讼的缘由。但行政复议的审理程序不应仅仅是为当事人的对抗过程而设计的。行政复议不但要重视研究制度定位和战略，也要重视研究战术即解决纠纷的对策和技术，提高解决纠纷的实战能力。现行行政复议制度主要围绕“依职权作出决定”设计程序与其肩负的有效化解行政争议的任务和使命相比，方式和手段比较单一，在理念上和机制上还需不断突破和创新。特别在运用和解、调解手段解决行政争议方面，在观念上、实战经验积累上和制度建构上均存在不足和短板，导致解决行政争议的效率不能有效提高。鉴于此，有必要总结近年来的理论研究成果和实践经验，把当事人的意思自治与合意置于化解纠纷的重要基础性地位，努力从“根据当事人合意”这一途径探索行政复议化解行政争议的类型。“根据当事人合意”途径关注实际效果，将当事人的基本诉求和法律关系作为重要考察对象，是行政复议化解行政争议的手段创新和工作模式丰富拓展，有助于更好地实现行政复议的功能作用。
“根据当事人合意”与“依职权作出决定”虽各有侧重，甚至方向相反，但亦互相渗透、难以分割。从促进行政复议化解行政争议的角度，必须研究两者相互借鉴、互为补充的内在机理，进而探索完善相应的纠纷解决类型。发挥“根据当事人合意”途径的作用，重点在于探讨以“根据当事人合意”为基础构建行政复议化解行政争议框架的可行性。在此指导思想下应当注重调解等手段的应用，追求纠纷的实质性化解，促进解决纠纷程序的创新与完善；发挥“依职权作出决定”途径的作用，一方面要依法办案、有错必纠，强化行政复议依法审查、依法裁判的基础职能，另一方面要研究依法审查与“根据当事人合意”的关系，探索从审理案件到形成决定的各个环节中如何加强与当事人的实时对话与沟通，尊重当事人的自主权，促进实质性化解行政争议效果的实现。
（二）“法律规范性”与“现实影响性”
一方面，“行政复议决定的法律效力直接决定了此种纠纷解决机制能否实现对相对人权利的保护”。行政复议作为一种法律渠道，必须由行政复议人员依据法律规范审查判断被申请人的行政行为是否合法适当，并且依照法律规定作出行政复议决定使行政争议得到解决。因而，“法律规范性”贯穿行政复议的全过程，体现行政复议作为法律渠道的基本特点。另一方面，将调解手段运用于行政复议工作当中，经历了一个从禁止到提倡再上升到法制化的过程。从行政复议工作初创时起，经验丰富的行政复议人员就敏锐地意识到，通过调解手段促成双方当事人和解在实际工作中是不可避免的，也是十分重要和不可替代的。同时，行政复议调解的一些经验和做法在实践中被逐步总结出来，这些“不是办法的办法”又不断被实践证明行之有效，形成行政复议调解制度。尽管一些人曾认为，行政复议调解缺少法理支持，会冲击行政复议“法律渠道”的属性，但实现有效化解行政争议的目标客观上需要一种快速、灵活的手段和方式为补充，“调解这一能够达到'双赢’的固有属性与行政复议所要实现的解决纠纷的目标是不谋而合的，所以才能产生共鸣而屡禁不止。”
观察现实生活中通过调解方式解决纠纷的过程，常常受参与各方的利益所在、相互间力量对比、与其他纠纷解决途径的关联等因素的影响，是多重复杂因素共同起作用的结果。因而，有学者认为“在现实的调解过程中实际情况往往是根据具体状况或者在判断的主动性上或者在强制能力上进行调整来谋求缓和这个矛盾。”上述解决方案的“强制能力”既指有权机关依法作出裁判并推动裁判执行的能力，也可以泛指一切有形、无形的约束力或者影响力，我们可以称之为“现实影响性”。前者可以表现为法院的判决、行政复议机关的决定、社会信用记录等；后者可以表现为环境形势、社会舆论、道德评价、一定资源的分配，等等。其中，行政资源的重要影响不容忽视，“行政复议机关审理案件能够充分利用自身优势关注申请人真实请求，并运用统筹调度资源的优势，切实地解决违法适当问题，从而将行政争议化解在行政程序中。”毫无疑问，“现实影响性”的运用是行政复议化解行政争议非常重要的实际因素，我们将其与“法律规范性”一并作为探讨行政复议化解行政争议的另一个基本维度。实践中，“法律规范性”与“现实影响性”作为同一个维度，考察其发挥作用的机理，可见二者既相悖而行、此消彼长，又相互交融，难以截然分割。
二、行政复议化解行政争议的四种基本类型
普遍性的纠纷解决法律制度转化为现实的行为，能否取得合乎立法目的的效果，既取决于当时的社会状况、纠纷各方的诉求和彼此之间关系，也取决于起主导作用的第三方策略的选择和运用。现实中行政复议制度是由人运行的，在办案中行政复议人员采取的策略和方式直接关系到行政争议能否有效化解，使得从这一角度探讨化解行政争议的基本类型显得十分必要。借鉴日本学者棚濑孝雄提出的“纠纷解决过程的类型轴”理论，在前面对行政复议化解行政争议的两个基本维度——“根据当事人合意与依职权作出决定”“法律规范性与现实影响性”进行探讨的基础上，可以试将两个维度作为两个基轴，组合构成行政复议化解行政争议的坐标图（见图1）。
之所以形成这样一个坐标图，并非意在从正式制度的角度去探讨，而是聚焦于实际工作层面促进行政争议化解的关联因素，特别是法律规范和职权之外的因素，分析这些因素影响行政复议化解行政争议的基本过程，为探索化解行政争议的类型化模式打下基础。在纵轴的两个相反方向上，“依职权作出决定”与“根据当事人合意”渐次发挥作用，即使一方成为主导的模式也不能完全消除另一方的影响。例如，在即将作出行政复议决定的时刻，行政复议人员经常不愿放弃争取双方和解的最后努力，一再与当事人沟通；再如，在调解过程中，行政复议人员需要发挥法律判断方面的影响力促进当事人和解，而这种影响力实际上来自于行政复议机关依职权作出行政复议决定的能力。在横轴的两个相反方向上，“法律规范性”与“现实影响性”也在发挥着作用。这提示我们，行政复议过程中，行政复议机关考量案件的标尺并非只有法律规范，各方利益所在、公共利益与社会影响乃至政治因素都不同程度上足以影响行政复议的最终结果。因而，上述两个维度构成的坐标图，可以大致体现影响行政复议化解行政争议的基本要素。由横轴、纵轴构成的四个象限，代表了行政复议化解行政争议的四种基本类型。第一、第二、第三、第四象限可以大致对应一般办案程序、简易办案程序、行政复议案前和解、行政复议案中调解四种类型。下面试以办案逻辑循序展开探讨：
（一）案前和解：最灵活快捷、最少体现职权性和法律规范性的类型
行政复议案前和解是指在收到行政复议申请后、决定是否受理前，行政复议机构通过调解和协调，促进申请人、被申请人等当事人通过对话和协商方式达成和解，从而化解行政争议的行政复议工作模式。实践中，尽管适宜案前和解的行政争议种类和数量并不多，但对于适宜案前和解的案件来说，其解决问题的快捷高效令人印象深刻，具有不可替代的作用。例如，案前和解多发生在行政复议接待场合，接待人员第一时间接触当事人，了解情况及时，沟通方便，可以及时化解少量情节简单、法律关系不复杂的矛盾纠纷。完善案前和解制度，将其作为化解行政争议的重要模式加以运用，不但有效发挥了行政复议矛盾疏导调处机制的作用，而且可以发挥社会预警机制的作用，遇有突发情况快速反应，尽量将矛盾化解在初发阶段，减少社会不稳定因素。
（二）简易程序：依职权通过相对简易的办案程序作出行政复议决定的类型
简易程序主要针对事实清楚、权利义务关系明确、法律争议不大的案件，行政复议机关通过相对简易的办案程序作出行政复议决定。如果条件具备，“延迟诉讼或者积案实际上等于拒绝审判。因此，迅速地进行审判一直被当作诉讼制度的理想。”行政复议案件情形差异很大，有的案情重大、复杂，有的案情事实清楚、比较简单，不论难易缓急一律适用一般程序审理行政复议案件，不利于行政资源的有效利用，也增加了当事人的负累。对于后者，采取相对简易的程序予以处理、采取灵活手段化解矛盾纠纷的现实需求逐渐显现。现行《中华人民共和国行政复议法》并未就行政复议简易程序作出规定。然而，对行政复议程序进行繁简分流，区分为一般程序与简易程序，规定不同的适用情形与规则，已经成为完善行政复议制度的现实课题。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确提出要探索建立简易程序。司法部《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》以专门一节规定了简易程序的范围、基本流程（第63条至第65条），为实行简案快办、繁案精办、降低群众时间成本提供了法律基础。当然，简易程序中仍应保留听取申请人意见等基本要素，只是不采用听证、双方当事人质证等方式。
（三）案中调解：在法律规范指引下运用调解手段化解行政争议的类型
通过调解化解行政争议，一定程度上离不开行政复议法律上的判断力和行政复议决定的影响力。由于立案之前没有条件展开正式的调查工作，对于比较复杂的案件，行政复议机关无法就案件事实以及适用法律等问题做出认定。在未经过正当程序进行法律判断的情况下，单纯地调解将难以避免草率性和盲目性，陷入“和稀泥”式调解的误区。换言之，案前和解适用于一部分事实清楚、法律关系相对清晰简单的行政争议案件，而不是所有的案件。为此，有必要将案中调解作为促进行政争议化解的重要类型加以运用。行政复议案中调解的优点是明显的。行政复议人员稳定性强，法律专业能力好，在调解过程中可以对争议问题进行法律上的初步判断，在法律规范的指引下，在不违反法律的强制性规定、不损害国家利益、社会公共利益和其他公民合法权益的原则下，充分发挥调解灵活便利的优势，提高化解行政争议效能。同时，案中调解相对简单，只有征询申请人和被申请人参加调解的意愿、行政复议机构主持调解、调解终结（达成或者未达成调解协议）几个基本环节，运用成本较低但效益较高，可以节约行政资源，提高化解行政争议的效率，减少应对后续的行政复议和行政诉讼程序造成行政资源消耗，符合行政效能原则。
（四）一般程序：经由严格规范的法律程序作出行政复议决定化解行政争议的类型
一般程序是形成行政复议决定的基本途径，是行政复议机关“依职权作出决定”化解纠纷的重要表现形式。一般程序影响着行政复议决定的法律效力，进而影响行政争议有效化解。“行政复议决定的法律效力具体应包括公定力、确定力、拘束力和执行力，……它们相互作用、相互依存，共同保证行政复议决定发生预期的法律效果，从而发挥定纷止争的功能。”通常认为，无论是办案程序、办案条件还是办案能力，行政复议客观上与行政诉讼还有一定差距，有必要引入正当程序要素对行政复议程序进行非完全司法化改造。但是，这并不意味着行政复议面对行政诉讼完全处于劣势，其优势是独到而明显的。“行政复议的最大优势在于复议机构具有主动、全面查明案件事实的层级优势和专业优势，可为直接调整行政实体法律关系创造条件。”从行政审判视角来看也有类似的观点：“在判定行政行为是否合法、是否合理方面，行政复议机关比人民法院有更多的选择手段。”可见，行政复议要真正发挥作用，成为化解矛盾纠纷的“防火栓”“减压器”，必须要有“制度自信”，关键在于完善一般程序，严格规范依法办案，坚持有错必纠，确保公平公正，维护法律的权威性。
三、探寻实质性化解行政争议的有效路径
“实质性解决行政争议命题的提出,是对实质法治主义在行政法治领域的新发展作出的回应。形式法治主义向实质法治主义转型,为实质性解决行政争议命题提供了理论基础”。有学者进而认为“实质性解决行政争议是解决行政争议的'升级版’'加强版’，是对'流于形式’的简单裁判和'迫于形势’的任意协调的双重否定，是向依法裁判为后盾、协调处理为补充、辅助机制为激励的理性回归。”分析行政复议在实践中不能充分发挥其功能作用的原因，除了制度程序本身不完善之外，很大程度在于制度的功能定位、特点与制度所应用的社会条件不相适应。与行政活动和社会生活的高度复杂性相比，违法或合法的单一裁判模式存在着固有的局限性，简单地通过做出行政复议决定解决行政争议，有时不仅不能做到案结事了，还有可能使矛盾更加复杂。既然“无论什么样的纠纷解决制度，在现实中其解决纠纷的形态和功能总是为社会的各种条件所规定的”，则行政复议过程中对各类现实条件情况进行考量就显得十分重要。当然，这样的考量并非漫无边际的，从探寻实质性化解行政争议路径的问题意识出发，以下几方面需要重点把握：
（一）将申请人的诉求作为审查的起点
无论怎样的法律制度，其服务的对象是带有各种利益诉求的人。申请人的诉求是行政复议申请的重要构成要素，也是行政复议审查的起点和基础。无论矛盾纠纷是基于行政复议决定的作出而化解，还是基于当事人的合意而化解，行政争议的化解过程都是申请人的诉求得到某种程度满足的过程，绝不能忽视对申请人利益诉求的审查。
从诉求的客观指向考察，可以分为不服“典型的行政行为”与“非典型的行政行为”。前者主要是指行政处罚、行政许可、行政强制、政府信息公开等具有规范形式的政府共同行政行为。对于这类行为，容易判断其是否属于行政复议范围，审理案件也有明确的法律依据可供遵循，相对“容易处理”。后者多指行政机关作出的带有行政色彩的答复、告知以及由带有要求履职内容的信访事项引发的行政不作为案件等。这类事项是否属于行政复议范围界限不清晰，审查标准不明确，处理难度相对较大，既需要法律解构，也需要有针对性的类型化处理。从诉求的主观动机考察，申请人的诉求可分为“利”“权”“义”三个层面。绝大多数申请行政复议的动机是为了“利”，即维护自身的合法权益，这合乎常理；少部分申请人是为了“行使法律赋予自己的权利”，强调“权”的层面；极少数的申请人为自身行为赋予了更为抽象和更高层次的意义，可以称之为“义”，例如“为了让政府依法行政、推动法治建设”。后两部分人不会仅仅满足于维护个人利益，而具有更高的期待，这也对行政复议工作提出了更高的要求。
然而，即便申请人的诉求集中于“利”的层面，也值得进一步分析而不是简单地理解。一是“利”存在表面和实际的区别。最典型的是政府信息公开案件，申请人向行政机关提起政府信息公开的目的通常并非单纯满足知情权，而是把政府信息公开视为一种程序性手段，用以达到诸如维护拆迁补偿权益、改变行政机关其他违法行为等实体性目的。其后提出的不服政府信息公开行为的行政复议、行政诉讼案件，也带有借此向行政机关施压以解决实体问题的目的。二是要注意特定情况下“利”的工具性表现。在实践中，相当一部分申请人（自然人和法人）选择行政复议的重要原因在于信息不对称。申请人对于行政机关为什么做出这样的行政行为（政策背景、事实依据和法律依据）通常是不充分知情的，其申请行政复议的主要目的是希望通过这一过程获取更多的行政信息，有的申请人还有意识地通过行政复议“取证”以利于后续“维权”或者诉讼。三是要注意程序性权益越来越多地成为“利”的重要内容。在推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求上，体现到对行政复议这一权利救济渠道的要求上，需要更加公正、更加透明，更多参与、更多沟通、更多协商，既保护实体权益，又保护程序权利。实践中，申请人的直接的、实体上的权益固然重要，但其程序上的、过程上的需求和期待同样十分强烈，不容忽视。
行政复议诉求既是行政复议审查活动的起点，也是整个行政复议过程中必须关注和回应的重点。“尽管复议机关能够同时对行政行为的合法性与合理性进行审查,但从复议实践来看,复议机关以具体行政行为合法性审查为核心内容,既不关注也不回应申请人的利益诉求,这使得行政复议中的程序空转问题较行政诉讼更为突出。'维持会’的名称正是由此而来。”因此，研究行政复议化解行政争议类型要围绕“诉”的类型来展开，化解行政争议的类型与“诉”的类型应当有机协调。一把钥匙开一把锁。对于 “非典型的行政行为”，如果简单地用程序将其挡在门外，或者单纯地法律审查而忽视申请人的实际利益，对于“典型的行政行为”如果不注重申请人“利”“权”“义”层面的具体差别，则很难做到“案结事了”。行政复议程序中认真倾听、理解申请人的利益诉求，作出行政复议决定充分考量并回应申请人的诉求，穷尽可以利用的行政资源满足申请人的合法合理诉求，是促进行政争议得以实质性化解的关键。
（二）将审查行政法律关系作为切入点和落脚点
行政法律关系，是指受行政法律规范调控的因行政活动而形成或产生的各种权利义务关系。行政法律关系的主体是在行政法律关系中享有权利，承担义务的当事人。在行政管理领域，矛盾纠纷具体地表现为行政争议，即行政主体在行使职权过程中，与作为行政相对人的公民、法人或者其他组织所发生的有关行政法律关系上权利和义务的争执。具体行政行为是产生行政争议的起因和前提条件，但具体行政行为不必然导致行政争议。只有具体行政行为影响了当事人的权利义务关系，导致了行政法律关系发生变化，才会产生行政争议。
传统上，行政复议侧重于审查行政行为的合法性，行政复议机关依据法律审查行政行为的合法性和适当性，进而通过作出行政复议决定化解行政争议，这一形式接近于审判的职权主义，但是效果却并不理想。行政复议的价值目标是提高权利救济的便捷性和实效性，行政复议不能满足于审查行政行为合法性，还要关注行政行为之外的各种因素，特别是现实的社会状况、申请人的利益所在、当事人之间的社会关系（多体现为构成一定行政管理秩序的行政机关与相对人之间的关系）。因此，从促进行政争议实质性化解的角度，行政复议必须以行政法律关系作为切入点，具体审查引起行政争议的权利义务关系的诸要素，必要时还可以拓展到其他相关法律关系和事实，而审查行政行为的合法性只是其中的一个环节。只有这样，才能为实质性化解行政争议打下良好基础。
“行政主体根据调控目的，借助行政关系观察特定领域中的利益状况，选择调控手段和法律关系类型，解析关系中的规范期待、公法权利、附随义务，然后决定具体手法，维持持续行政法律关系。”着眼于实质性化解行政争议，行政复议不但要将行政法律关系作为审查案件的基本切入点，更应当将修复或者重建良好的行政法律关系作为落脚点。为此“赋予复议机构主导庭审过程的职权,将有助于发挥复议机关的组织优势与专业优势,使其通过全面查明案件事实,对行政实体法律关系进行处理,进而实质化解行政争议。”通过行政复议程序促进良好的行政管理秩序的构建和社会秩序的恢复，无疑是最重要的法律效果和社会效果，也是实质性化解行政争议的最终体现。例如，在行政复议审查过程中，发现行政行为违法或者明显不当，行政复议机关没有简单撤销，而是依法作出变更的行政复议决定，通过改变权利义务关系的方式促进了行政争议的化解，得到了申请人的认可和接受，使行政机关与当事人之间的行政法律关系重新处于稳定状态。
（三）强化调解手段的应用
与行政复议追求快捷、灵活、高效化解行政争议的价值目标一致，在行政复议案件办理过程中，要完善调解制度，强化调解手段的应用。案件受理之前，要积极开展案前和解活动；受理之后，无论适用简易程序还是一般程序，都要积极开展案中调解。和解与调解在化解行政争议的语境当中意思十分接近，在实际工作中更是难分彼此。但是，只有分清二者不同的含义，才能更好地理解和在实践中有效运用。和解，在现代汉语当中意指“不再争执或仇视归于和好”。而调解意指“劝说双方消除纠纷”。案前和解和案中调解除运用的时间节点不同外在具体运行机制上也有细微差别。案前和解化解行政争议的过程本质上是申请人与被申请人合意解决行政争议的过程。在案前和解过程中，和解主要在于当事人之间的努力，行政复议机构的职责是创造和解的氛围，增进当事人与行政机关之间的相互理解和信任，而非主导双方的和解过程。是否选择案前和解程序、是否达成案前和解协议由双方当事人自主决定。正如一些国外的法官在类似的和解程序开始之前会表明：“这一程序不同于审判，因为我们并不是在对你们进行判决。我不会作出对你们有拘束力的决定。我在这里是作为一个中立的第三方，我将帮助你们找出争议的问题，找出解决问题的方案，帮助你们有效地相互沟通、谈判并解决纠纷。”案中调解是重要的化解行政争议类型化模式，也是重要的方法和手段。在行政复议审查过程中，行政复议机构应当积极为当事人之间的对话和交流创造条件，努力通过案中调解促进当事人达成和解，促进实质性化解行政争议。案中调解不能代替法定程序，只能作为法定程序的有益补充。
（四）灵活适用化解行政争议的四种类型
“作为通过法治方式化解行政争议的制度，行政复议的行政监督面向决定了复议机关在调查取证以及结案方式上的灵活性。”在实践中，前文所述化解行政争议的四种基本类型应当根据实际情况灵活相互转化，并保持互洽性。例如，开展案前和解工作是有时间限制的，通常是在行政复议机构接收行政复议申请材料之前或者收到行政复议申请材料后5个工作日的立案审查期限之内。如果在此期限内案前和解不成功，行政复议机构需要及时依法决定受理，并根据情况采取简易程序或者一般程序进行审理。再如，在适用简易程序或者一般程序时，也应当视情况相互转化。当事人就适用简易程序提出异议，行政复议机构认为异议成立的，或者行政复议机构在审理过程中发现不宜适用简易程序的，应当将案件转入一般程序审理。同理，适用一般程序审理的案件，当事人自愿选择适用简易程序，经行政复议机构负责人审查同意的，可以适用简易程序进行审理。可以看出，无论适用简易程序或者一般程序，当事人的意愿都是重要因素，行政复议机构不得违反当事人自愿原则，将一般程序转为简易程序或者将简易程序转为一般程序。
四、实质性化解行政争议导向下的行政复议之未来发展
同为化解矛盾纠纷的正式渠道，人们倾向认为行政复议比信访更符合法治精神，且行政诉讼比行政复议更加透明和公正。然而从数据上看，行政复议并没有因为更具法治精神而在数量上超过信访，也没有因在透明公正方面略逊于行政诉讼而导致受案数量明显少于后者，反而数量总体持平。调查显示（见图2、图3），在有多次行政复议经历的申请人中，部分申请人随着他们遭遇了更多次的失败（驳回和维持），他们再次申请行政复议的意愿反而更加强烈和坚定，体现出“愈挫愈奋”的特点。
从图2可以看出，在决定驳回的行政复议案件中，申请人再次提出行政复议申请的意愿随着行政复议申请的次数不断上升。特别是有了一次申请行政复议经验的申请人，“一定会”再次申请行政复议的比例上升到73%，而“不会”和“说不准”的比例均下降到13.5%。在行政复议结果为“维持”的案件中，也呈现出相同的特点。在最近1次、2次和3次决定为“维持”的案件中，申请人“一定会”再次提出行政复议申请的比例从64.6%提高为81.4%再上升为86%，而“不会了”的比例从23.4%下降至15.7%再下降至14%，“说不准”的比例也从12%直降至0。
上述两例数据统计分析具有一定的特殊性，毕竟有过多次申请行政复议经历的人只占少数，且与被调查者本人的权利意识、性格因素也不无关系。但是，从一个侧面也反映出，申请人对行政复议的满意度低而期望值高，尽管困难重重，大多数申请人对行政复议仍抱有信心。从总体上说，社会对行政复议制度有较高期待，行政复议的功能定位也是复合化、多方位的。无论是实质性化解行政争议导向下的功能重构，还是具体办案中促进行政争议实质性化解，均要适应以下几个方面的趋势和要求：
（一）强化行政行为合法性审查，提高权威性和公信力
行政复议是一项综合、复杂的实践性法律工作，必须围绕实质性化解行政争议这一基本价值，贯彻“畅通受理渠道、依法受理案件”“依法审查、有错必纠”等理念，完善依法审查的工作机制。在强化行政行为合法性审查的基础上，需要认真考虑增强行政复议决定执行力和实际监督效果，实施“穿透式监督”，督促行政机关切实履行法定职责，加大行政机关拒不纠错、不履行行政复议决定、对违法行为听之任之的违法成本，提高行政复议权威性和公信力。
（二）行政复议程序公正与实体公正同步实现
在某种程度上，申请人对于行政复议公正性的期待高于对及时、便民的期待。没有公正性，及时和便民也就失去了意义。如果在行政复议程序内没有得到公正处理，申请人还要寻求行政诉讼救济，则行政复议60日相对少的办案期限可能成为时间上的浪费。程序公正与实体公正是同一枚硬币的两面。“实现结果的正义性是我们的追求，但通过看得见的正义提升结果的可接受度是最佳路线。”程序公正作为“看得见的正义”，是实现结果公正的前提和保障，行政复议应当主动实现程序公正与实体公正同步提高。
（三）赋予行政复议机构相对中立的地位
从理论上讲，处于裁决地位的第三方越中立、自身利益越小，裁决结果越公正。在“共同被告”制度下，行政复议机关出于避免败诉的考虑，即便加大纠错力度，有时是为了趋利避害，不单纯是出于法律公正性的考量。一些领域的案件甚至存在矫枉过正的现象，对有瑕疵本不应该撤销的也一律撤销。随着以集中行政复议权为主要方向的行政复议体制改革渐次推开，推动行政复议机构相对独立设置以彰显公正性尤其值得关注。正如英国著名的丹宁法官所说：“不仅要主持正义，而且要人们明确无误地、毫不怀疑地看到是谁在主持正义，这一点不仅是重要的，而且是极为重要的。”
（四）重构行政复议审理体制机制
总体上看，“《行政复议法》所确立的书面审理原则对于保障行政复议案件的公正性是不利的，因为缺乏公开和争议双方当事人面对面的质证、辩论，审理者难以清晰、快速地厘清案件事实，进而做出公正的判断”如果不对书面审理、程序封闭、行政色彩浓厚的传统审理模式作出创新，引入广泛灵活的听证机制，引入法律专家和专业人士参与案件审理，建立人大代表、政协委员、公民以及媒体旁听的制度，以提高行政复议的公信力，就不能彻底摆脱行政复议“维持会”“暗箱操作”嫌疑，难以实现行政争议实质性化解。
（五）实现法律效果、政治效果和社会效果有机统一
在行政复议工作中，法律效果是社会效果、政治效果的前提，通过法律手段收到良好的社会效果和政治效果是重要目的。实践中，有的案件申请人虽然在行政复议过程中“胜诉”了，但却缺乏化解行政争议的实际效果，程序是空转的。“司法活动的任务不仅是执行法律，还要服务于一个更加宏大的社会目标，要考虑方方面面的社会影响。”行政复议办案要善于从法律视角、政治视角和社会视角通盘考虑法理、大局、事理和情理,努力实现三个效果的有机统一,让申请人在每一起案件中感受到公平正义。
（六）履行行政复议的法治宣传职责
行政复议功能作用的发挥，有赖于人民群众的信任和社会的认可。进一步宣传行政法治理念和行政法律规范的基本知识，让社会了解行政复议化解行政争议的制度优势和实际效果，是行政复议工作一项重要使命。另外，不少申请人认为行政复议的过程“很难”，对文化程度或收入水平低、老年人等群体而言更是如此。提高申请行政复议的便利性，研究落实为特殊申请人提供必要的法律援助，也是值得关注的重要课题。
（七）顺应“智慧复议”、“阳光复议”的发展趋势
在行政复议制度改革中，因应网络信息化手段和大数据等技术的应用，不仅要推行行政复议咨询、申请、受理、审理、决定等全过程的信息化，实现“智慧复议”，而且呼唤行政复议信息的全面公开。即：不仅要公开行政复议制度的知识性信息，还要公开行政复议办案人员，以及除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私之外的行政复议决定书等，实现“阳光复议”。
以上几个方面关于行政复议功能定位的要求，体现了行政复议在特定方面的发展趋势。在推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求之下，进一步完善行政复议制度应当有效回应上述要求，推动体制机制创新，保障人民群众的知情权、参与权、监督权，坚持公开透明原则，彰显公平正义价值，不断完善化解行政争议的方式、手段和途径，实现行政复议化解行政争议主要渠道的功能作用。
结语
实践证明，单一地通过作出行政复议决定化解行政争议，与行政活动和社会生活高度复杂性相比存在着固有的局限性，这为以申请人诉求和法律关系分析为基础，以强化法律审查职权和调解手段应用为支撑，探索类型化的化解行政争议模式提供了制度空间和实际操作空间。无论怎样完备的法律制度，其应用和运行取决于活生生的人，总是存在着需要根据具体情况而发挥主观能动性的领域。问题的关键仍在于行政复议机关和行政复议机构自身。有效化解行政争议不能靠一招包打天下，而是要熟练运用“组合拳”，化解行政争议需要探索完善类型化模式，并加强各种类型的协调应用。参照综合性医院前台分诊、专科治疗、专家会诊的模式，不妨将行政复议接待比作分诊台，将案前和解、简易程序、一般程序、案中调解四种类型模式比作专科治疗手段，着眼于申请人的诉求，强化专科治疗的灵活有效运用，必要时组织专家会诊，构建流程规范、注重实效的行政复议化解行政争议类型化体系，这对于有效化解行政争议是一个值得研究的思路。