行政诉讼一年起诉期限，应如何理解与适用
作者：于园园 孙琬晶 熊诗楠
#诉讼仲裁#
2018年施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（下称“《行政诉讼法司法解释》”）第64条第1款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该一年的起诉期限应当如何定性？“知道或应当知道”如何理解？本文将结合案例、相关法律规定的理解与适用对此问题进行初步分析和探讨。
一、案情简介及问题的提出
被告系某行政机关，曾就某大型项目作出规划批复。地方政府依据该规划批复实施了征收行为，原告是征收行为的被征收人。原告曾就地方政府的征收行为提起行政诉讼，在征收行为案件审理过程中，地方政府将规划批复作为证据提交并送达给原告。在起诉地方政府的征收行为案件败诉后，原告又针对规划批复提起行政诉讼。
由此引发的问题是，原告针对规划批复提起行政诉讼的起诉期限应当从什么时间起算？
对此问题，有一种观点是：在前案审理过程中，原告已经收到地方政府提交的规划批复，因此，应从原告收到规划批复的时间作为原告知道规划批复内容的时间，并相应起算起诉期限。那么，这种观点是否正确呢？
二、行政诉讼起诉期限
《行政诉讼法》及其司法解释规定了以下几种不同情形下的起诉期限：
|
期限 |
适用条件 |
起算时间 |
对应法条 |
|
六个月 |
公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼 |
知道或者应当知道作出具体行政行为之日 |
《行政诉讼法》第46条第1款 |
|
一年 |
行政机关作出行政行为或复议决定时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限 |
知道或者应当知道作出具体行政行为之日 |
《行政诉讼法司法解释》第64条 |
|
五年 |
不动产之外提起诉讼的案件 |
具体行政行为作出之日 |
《行政诉讼法》第46条第2款 |
|
二十年 |
因不动产提起诉讼的案件 |
具体行政行为作出之日 |
《行政诉讼法》第46条第2款 |
除此之外，《行政诉讼法》及其司法解释还规定了针对行政复议的十五日起诉期限（《行政诉讼法》第45条）和针对行政机关不履责的六个月起诉期限（《行政诉讼法司法解释》第64条）。
简单来说，上表所列几种不同情形起诉期限的关系是：第一、如果相对人知道具体行政行为内容，行政机关也告知了相对人起诉期限，则起诉期限为六个月；第二、如果相对人知道具体行政行为内容，但是行政机关没有告知相对人起诉期限，则起诉期限为一年；第三、如果相对人根本不知道具体行政行为内容，则起诉期限分别为五年（非不动产案件）或二十年（不动产案件）。
三、一年起诉期限的立法考量
行政诉讼起诉期限制度的基本目的在于为行政相对人设定救济途径的同时维护法律秩序的稳定，即公平与效率并重。行政行为具有确定力，而行政相对人提起行政诉讼往往对行政行为的效率造成较大影响。尽管行政行为效力先定，但为避免行政行为合法性长期处于受到质疑的状态，有必要为行政诉讼的提起设置合理的时间限制，以督促行政相对人及时行使诉权。
相比2000年施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，2018年起施行的《行政诉讼法司法解释》的重大变化是，将原规定的两年起诉期限改为一年。也就是说，对于行政相对人行使诉权施加了更严格的时间限制，其目的显然为了督促行政相对人及时行使诉权，以维护行政行为的确定力。
四、“知道或应当知道”的理解
如上所述，对行政相对人行使诉权施加的时间限制即起诉期限，其目的在于督促行政相对人及时行使诉权，其中包含的立法本意应当是：如果行政相对人怠于行使诉权，能行使诉权而不及时行使诉权，则行政相对人就应承担不利的法律后果；反之，如果存在非行政相对人原因造成的未能行使诉权的情况，则起诉期限的起算时间应当相应顺延。
具体到本文前文所提的案例，行政相对人无论是提起前案行政诉讼还是后来针对规划批复提起行政诉讼，都是针对与被征收有关的行政行为。也就是说，行政相对人已经及时行使了诉权，进而不存在怠于行使的情况。虽然行政相对人是先针对征收行为提起行政诉讼，后针对规划批复提起行政诉讼；但在针对征收行为提起行政诉讼的案件审结之前，行政相对人客观上讲也没有提起后案行政诉讼的必要。因为，如果前案行政诉讼行政相对人胜诉，则行政相对人没有继续提起后案行政诉讼的必要。进一步说，在前案行政诉讼审结且行政相对人败诉的情况下，才会进一步讨论行政相对人是否需要针对后案规划批复提起行政诉讼的问题。因为，在前案行政诉讼审结且行政相对人败诉的情况下，才会面临规划批复行政行为是否对行政相对人权益造成影响，进而行政相对人是否可以行使诉权的问题。
在这种情况下，我们倾向认为，从前案行政诉讼审结作为起算行政相对人“知道或应当知道”的时间节点，更为合理。反之，如果从前案行政诉讼中行政相对人获得“规划批复”这份证据的时间点开始起算，无疑大大影响了行政相对人的行使诉权的期限，也背离了设定起诉期限目的是为了防止怠于行使诉权的立法原意。
五、前案诉讼是否构成“耽误起诉期限”
在（2019）最高法行再15号裁定中，法院认为：“本案中，虽然可以认定再审申请人谷梅青、李光明于谷梅青、李光明等人诉舞阳县腾达通运有限公司、赵玉杰侵权纠纷一案的庭审中知道了被诉国有土地使用权证的存在。但是，一方面，由于起诉期限设定的立法初衷，在于防止行政相对人怠于行使诉权，故在再审申请人已就相关争议提起民事诉讼的情况下，民事诉讼的审理期间应当依据行政诉讼法第四十八条：' 公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。’的规定，予以排除，而不应计入起诉期限；另一方面，本案中，再审申请人谷梅青、李光明虽然在民事诉讼过程中知道了被诉行政行为，但根据行政诉讼法第二十五条和第四十九条第一款的规定，知道行政行为并不是当事人提起行政诉讼的充分条件，只有与行政行为具有利害关系的主体才能适格地提起行政诉讼。而具体到本案中，相关民事裁判作出并生效后，再审申请人才能确定其权利义务是否因行政行为而受到生效民事裁判的影响，因此，在当事人于民事诉讼中知道行政行为对其权利义务产生不利影响的情况下，行政诉讼的起诉期限应当从生效民事判决作出之日起计算。”
应当说，前述案件中，对于起诉期限问题，法院表达了几点意见：一是、起诉期限的立法初衷是防止行政相对人怠于行使诉权；二是、在行政相对人已经提起诉讼（即便提起的只是民事诉讼）的情况下，就不存在行政相对人怠于行使诉权的问题；三是行政相对人是否知道具体行政行为内容并不是起算起诉期限的充分条件，还要综合考虑既有诉讼对当事人权益的影响等因素。
前述案件中，在处理前案民事诉讼与后案起诉期限问题时，法院还适用《行政诉讼法》第48条“耽误起诉期限”的规定，在计算后案起诉期限时，认定前案审理期间属于“被耽误的时间”予以扣除。法院进而以前案判决生效作为判断后案行政诉讼行政相对人“知道或应当知道”具体行政行为的时间起点。
我们认为，判断是否构成“耽误起诉期限”的核心标准为是否存在“不属于自身原因”的情况。虽然行政相对人在前案诉讼中已经知道具体行政行为的内容，如果按照狭义理解，并不属于“不属于自身原因”无法提起诉讼的情形。但如前所述，由于前案诉讼的审理结果未定、后案被诉具体行政行为对当事人权益影响也存在不确定性，从这个意义上讲，对“耽误起诉期限”做宽泛、广义理解，将这种情况也归于“不属于自身原因”的情况，进而参考适用该条规定处理后案行政诉讼起诉期限的起诉时间，也具有一定的合理性。
六、初步结论
综上所述，在理解与适用《行政诉讼法司法解释》第64条第1款一年起诉期限的起算时间的规定时，应当从起诉期限的立法本意出发，对于“知道或应当知道”的时间点作出判断。
虽然行政相对人可能在前案诉讼中以证据交换方式获知了后案被诉具体行政行为的内容及其载体，但并不是就应当从证据交换时间点起算被诉具体行政行为起诉期限。我们在判断“知道或应当知道”时间点问题时，还是应当综合考虑行政相对人是否存在怠于行使诉权、前案和后案的法律关系、前案审理结果对行政相对人权益的影响等因素来综合判断后案行政诉讼的起诉期限。
如本案分析所述，虽然行政相对人在前案诉讼中已经知道了被诉具体行政行为的内容，但综合考虑各种因素，以前案诉讼判决生效作为起算被诉具体行政行为起诉时间的节点，更符合立法本意。
由于现行法律法规对于本案这种情况下如何判断“知道或应当知道”时间点的规定并不明确。司法实践中，也确实存在很多法院直接按字面理解，以行政相对人知道具体行政行为内容作为诉讼期限起算时间点。我们希望，未来立法中能够进一步明确，并对此问题做继续深入的讨论和研究，以便厘清其准确内涵，既保护行政相对人诉权，又保护行政机关具体行政行为的确定力。
特别声明：
以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表北京市中伦律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。