行政处罚普通程序概述，新行政处罚法学习体会（三）
这段时间以来，在南山公众号后台留言询问什么时候下发违法行为通知书，什么时候进行法制审核等程序流程的朋友较多。
因个人时间确实有限，无法一一回复，在此先给大家道个歉。
针对读者朋友们的提问，本文对行政处罚的流程做一个概述，让大家心里能有个大概的框架。
要特别说明的是，本文仅仅是针对一般情形下，也就是在实体、程序都符合法定条件，应当作出处罚的程序性综述，不包含所有行政处罚程序中可能发生的各种特殊情况。
描述出一个树干，如遇特殊情况的枝节，大家自行填补，或者具体问题单独交流。
第一步 立案前调查及立案
立案这个步骤虽然在目前的执法实践中是普遍存在，但是实际上在新行政处罚法之前的各版本中并未做明确规定，大多是行政机关为了规范处罚行为，效仿刑事法律的规定，在各自的规章中设定的。
新的处罚法兼顾了实际中的有效经验，在本次修订中，明确规定了立案作为普通程序的一个法定步骤。
新《行政处罚法》第五十四条规定：“除本法第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。
符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”
根据以上规定，要提醒大家注意的是，在时间逻辑上立案既可能在调查取证之前，也可能在调查取证之后。
在之前有个别的行政机关，认为只有立案后才能开展调查，这样的认识是对法律的误解，是不正确的，也不符合执法实际。
行政处罚案件来源主要有行政检查、投诉举报、上级机关交办和其他单位移送等。
一般情况下，我们在行政检查时，发现应受处罚的违法行为，就要及时地展开调查取证工作，因为很多违法证据具有瞬时性的特征，不及时采集固定，证据就会灭失或者以后难以取得，如果这个时候还要求执法人员去办理立案的审批手续，显然不符合实际，也将严重影响行政效率，所以这种情况下，调查取证是先于立案开始的，立案可以在现场调查完毕返回单位后再及时报批，在时间逻辑上立案是在调查取证之后，这既符合实际，也不违反法律规定。
在其他案件来源情形下，比如投诉举报的，这个时候我们就要看投诉举报人提供的证据材料是否达到了立案标准，如果达到了，那么就要先立案再调查，这种情况下，立案在时间逻辑上先于调查；如果达不到，就要开展初步调查工作，根据调查情况，看是否能达到立案标准，如果能达到就要及时立案，这种情况下，在时间逻辑上立案也是在调查取证之后的。
第二步 调查取证
如上文所述，我们实际工作中，很多时候于立案前就已经在开展调查取证工作了。
但是立案前的调查只是初步调查，所取证据一般来说只是达到了当事人可能受处罚的程度，很多时候都达不到事实清楚、证据充分的证明标准，所以，立案后还要对案件开展全面、客观、公正地调查。
全面要求我们必须对当事人主体身份、案件事实、影响当事人处罚轻重的所有情况都要开展调查，实践中，执法人员往往只注重收集符合违法行为构成要件的案件事实证据，对减轻、从轻等有利于当事人的情节性事实收集较少。
这种做法显然不符合行政处罚法的规定，我们不仅要收集对当事人不利的证据，也要收集对当事人有利的证据，这才符合全面的要求。
客观要求所有的证据材料都是真实的，不能编造、捏造、伪造等。
公正要求我们在开展调查取证时，要考虑所有与案件有关的因素，同时，不能掺杂任何与案件无关的因素，比如：不能因为执法人员与当事人相识，就只收集对当事人有利的证据，不收集当事人应当从重处罚的证据；不能因为执法人员个人对某个当事人的好恶，而刻意针对等。
第三步 报批案件调查报告
案件调查结束，执法人员就要对案件情况进行全面分析，提出一个拟办意见，填写案件调查报告（在交通部下发的制式文书里面，没有相关的报批文书，授权各地可以结合实际补充完善，有的地方叫案件调查报告、有的地方叫案件处理意见书，形式虽然不同，但作用基本相似），报单位负责人审批。
提醒大家注意的是，我们在这里所说的案件调查结束只是指执法人员主动调查基本结束，与《行政处罚法》第五十七条规定中的“调查终结”并不等同。
实际上，后续的陈述、申辩和听证等程序也是调查取证工作，都是在围绕案件事实是否清楚、证据是否客观真实等开展质证、申辩等调查工作，只不过，后面的步骤一般是依申请被动启动，当事人不提出的，执法人员不能也无需再进行。
《行政处罚法》第五十七条规定中的“调查终结”指的是案件主动调查和被动调查都结束后的状态。
当然，有时候二者在时间节点上也可以是完全重合的，比如经调查认为当事人可以不予处罚的，后面的被动调查也就无需再进行，主动调查完毕，也就意味着调查终结。
在本步骤里，一般会出现的几种不同情况：
认为事实不清、证据不足，不得处罚的，报批后，决定撤销立案，转到第十步结案环节。
认为当事人的行为应当不予处罚的，报批后，直接转到第七步决定环节，制作并送达不予处罚决定书，同时对当人进行教育。
认为事实清楚、证据充分，拟给予当事人行政处罚的按正常程序进入到第四步。
第四步 行政处罚决定作出前的告知
执法人员对案件的处理意见经负责人批准后，及时制作违法行为通知书，告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。
违法行为通知书必须按照法定的方式和条件确认有效送达，未送达的不得进入后续程序。
第五步 陈述、申辩和听证
陈述、申辩和听证都是当事人权利，依当事人的申请启动，可能发生也可能不会出现。当事人提出要求的，执法人员必须依法进行，不得拒绝。当事人主动申请放弃的，也无需再进行。
当事人既不提出申请，也不主动放弃的，一般经过一个期间，就认为当事人默示放弃，但期间长短行政处罚法未作出具体的规定，就目前的实际来说，以三日为期间的居多。
例：《交通运输行政执法程序规定》第七十八条规定：“当事人要求听证的，应当自收到《违法行为通知书》之日起三日内以书面或者口头形式提出。”
但要注意的是，新《行政处罚法》把当事人提出听证的期间调整为了五日，新法实施后对相关法律文书要作出相应的修改。
陈述、申辩和听证等当事人权利都给予充分保障后，区分不同情况对案件进行处理：
《行政处罚法》第五十八条规定：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：
（一）涉及重大公共利益的；
（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；
（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；
（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。”
符合上述规定的情形，进入第六步法制审核环节，填写案件法制审核报告，报单位法制机构进行审核。
不符合上述情形，无需进行法制审核的案件直接进入第七步决定环节。
第六步 重大案件法制审核
对符合《行政处罚法》第五十八条规定的情形，单位法制机构对案件进行审核后，出具案件法制审核意见，与案卷一起退还办案执法人员。
为什么要把重大案件法制审核安排在听证之后？
因为，根据“三项制度”的相关规定，法制审核要对案件的事实是否清楚、证据是否充分、主体是否合法、依据是否合法、权限是否合法、程序是否合法等进行全面审查。
放在之前的任何一个步骤里，都会因为案件尚未调查终结，依据的资料不足，而无法有效地对整个案件的合法性进行审核。
比如，放在听证之前进行法制审核的话，因为听证工作未实际展开，无法对听证是否符合法定的要求和程序，进行审查。
为什么要把重大案件法制审核安排在集体讨论之前？
新《行政处罚法》第五十八条规定：“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：
（一）涉及重大公共利益的；
（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；
（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；
（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。”
从以上规定可以看出，对符合行政处罚法规定的几种需要法制审核情形的案件，无论是单位负责人审批决定，还是集体讨论决定，都必须要提供法制审核意见作为依据，法制审核意见缺失，不得作出决定。
而召开集体讨论会议，就是要对案件作出一个最终的决定，缺失了法制审核意见的集体讨论会议是不得作出决定的。
所以，法制审核要安排在集体讨论之前。
第七步 决定（负责人批准或者集体讨论）
重大案件以外的一般案件，无需经过法制审核与集体讨论，第五步陈述、申辩、听证结束后，执法人员报单位负责人审批后，制作行政处罚决定书。
重大案件，经法制审核并出具审核意见后，由单位负责人负责召集集体会议进行讨论，根据会议讨论结果，制作行政处罚决定书。
行政处罚决定书必须按照法定的方式和条件确认有效送达，未送达的不得进入后续程序。
行政处罚决定书送达后，区分不同情况分别处理：
当事人在行政处罚决定书载明的期限内，予以履行的，转到第十步结案。
当事人逾期未履行行政处罚决定书要求的义务的，进入第八步催告程序。
第八步 催告
当事人在法定的期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定书要求的义务的，制作催告书。
催告书中应载明执法机关将要采取的措施以及当事人履行义务的相关要求等内容。
催告书必须按照法定的方式和条件确认有效送达，未送达的不得进入后续程序。
第九步 申请法院执行或者自行执行
经催告后当事人仍不履行义务的，有强制执行权的执法部门，按照法定的程序和条件，强制执行。
在当事人在法定的期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告后，仍不履行义务的，没有强制执行权的执法部门，自期限届满之日起三个月内，依法向有管辖权的人民法院申请强制执行。
第十步 结案
当事人已经主动履行义务的，有强制执行权的执法部门强制执行到位的，法院已裁定执行的案件以及其他符合《交通运输行政执法程序规定》第一百一十八条规定的情形的案件，制作《结案报告》，报单位负责人批准后，结案归档。
值得注意的一点是，根据《交通运输行政执法程序规定》第一百一十八条第二款的规定，只要人民法院受理的，就可以按照结案处理，无需等到执行到位。
但是人民法院强制执行完毕后，执法部门应当及时将相关案卷材料归档。