纽约是如何让开发商建“保障房”的？

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各取所需的制度设计

作者：罗雨翔

不成熟研究（公众号ID：PSR-26）

纽约人很难，有将近一半的市民把工资的30%以上花在了住房上。就像世界上其他寸土寸金、房价飞涨的大城市一样，在纽约，“保障房”属于稀缺资源。

提起纽约的保障房，许多人首先想到的是体型庞大、造型一致、与周围街道格格不入的公屋。

纽约公屋绝大部分造型一致。

这些房子由纽约政府的房屋局（NYCHA，New York City Housing Authority）管理，全市总计302个公屋社区，共包括2252栋楼（近17万户住宅），专门提供给中低收入人群，遍布于纽约城内的各个区域。纽约绝大部分的公屋已有50年以上的历史，新千年后再未建过新的公屋。

First Houses是纽约现存最老的公屋，建设于1935年，位于曼哈顿东村。纽约最新的公屋则位于布鲁克林，建于1994年。

纽约除了有政府出资建设管理的公屋以外，还有很多保障房其实是由开发商主导出资建设并运营的经济适用房（affordable housing）。

经济适用房是纽约专门提供给收入偏低人群的住宅，租金的多少根据租客的收入区间来制定，不得超过政府法定的标准。如果你的收入是全城中位数收入的一半以下，那么你给经济适用房付的租金将是市场价的一半不到。

根据纽约市政府的公开数据，自2014年起，纽约短短7年间一共新建了约5.7万户经济适用房。

开发商投资的效率比政府盖楼的效率要高出不少。根据统计数据，近年来开发商主导建设经济适用房的平均速度（8175户/年）是当年政府盖公屋（2878户/年）的近三倍。

这些新楼有的里面所有的住宅都是经济适用房。

位于布鲁克林的Fountain Seaview项目，200个出租住宅单元均为经济适用房，由专门建设经济适用房的开发商Arker Companies建造。

还有的楼是将经济适用房和市场价住宅（market-rate housing）进行混搭、融合在同一个项目里。

布鲁克林Evergreen Gardens项目，包含183户经济适用房和628户市场价住宅，均为出租房。

甚至有不少闪瞎眼的豪华住宅项目，都是采取的这种经济适用房与市场价住宅混合的模式，将平价房带到了黄金地带。

BIG在曼哈顿富人街（57th Street）设计的VIA——没错就是画面左下角造型奇特、三角形的那栋，包含143户经济适用房和566户市场价住宅，均为出租房。

对于开发商来说，经济适用房租金远低于市场价、项目回报率低，所以绝大多数的公司没事不会自己跑去建经济适用房。那么纽约到底是用怎样的政策手段来动员开发商的呢？

 纽约经济适用房政策1  减税 

坊间有言道：纽约要是没有421a的话，就根本不会有开发商愿意在城里建住宅。

421a指的是纽约的一条房地产税法，减免了经济适用房开发商的房产税。根据421a，开发商若是在项目中有25%-30%的住宅是经济适用房，就可以申请减免整个项目的房产税。

根据2017年的最新规定，符合421a规定的项目可在建造时期的3年内和项目建成后的35年间减免新建部分的房产税。在2017年之前的规定则有不同。

减免房产税对于开发商来说价值连城，因为纽约的房产税实在太贵了（今年公寓楼的税率是市场价值的5.6%）。

举个例子：前文提到的BIG设计的那栋VIA，因为大楼里包含了符合规定数目的经济适用房，于是成功通过421a来减免了房产税（房产税为零），其整个项目一年的税单只包括区区$2.5万的行政费，平均每户30多美元。

而在同一条街上、步行十分钟的豪华公寓Park Towers South（总户数是VIA的40%），作为一个没有经济适用房、不适用421a的参照，其一年的房产税高达$636万，平均每户的税费有2万多美元。$636万的税是什么概念——这笔钱如果拿去盖楼的话，可以盖出一栋新的包含10多户的住宅楼了。

$0 vs $6,360,000

纽约开发商拿地成本高、建造成本也高，因此许多项目若是没有421a房产税减免、还需每年缴纳高昂的房产税的话，根本无法实现盈利。

通过421a，纽约政府用减免房产税换来了开发商建设住宅的积极性，并将经济适用房作为了交换的条件，开发商便这样自愿“上钩”了。

 纽约经济适用房政策2  规划 

纽约的区划法将城市分成了许多个不同的区划分区（zoning districts）——有的地方可以建住宅，有的地方可以建工业；有的地方容积率可以很高，有的地方则容积率很低。

那么开发商能否申请突破区划规定、在原本不能建住宅的地方建住宅，或是增加住宅项目的法定容积率呢？

答案是“可以”，开发商可以申请对特定地块进行区划变更。将非住宅区划改为住宅区划、低容积率区划改为高容积率的区划又称“区划提升”（upzoning）——对开发商来说，区划提升的本质是政府给市场带来了新的商机。

甚至有时候，纽约政府为了刺激投资、鼓励特定区域的发展，会将一大片区域划定出来，进行整个片区的区划提升。新的区域内，开发商能不经过单独申请就建设比原先规定更高的房子。

布鲁克林中心区（Downtown Brooklyn）在2004年进行了史无前例的区划提升。

红线内为布鲁克林中心区重新规划的范围。

在2004年之前，布鲁克林中心区的区划大部分是商业用地，住宅的最高容积率为3.44。在区划提升后，住宅的容积率被提升到了10——相当于是办公楼的体量了。

于是乎，根据布鲁克林区长办公室的统计分析，布鲁克林中心区在2004年后新增了1.1万户住宅，变得高楼林立，到处都是起重机。

布鲁克林中心区现状

但是，不管是开发商申请单个地块的区划提升、还是政府对整个片区进行重新规划，纽约的区划提升都是有条件的——规划提升必须伴随经济适用房。

纽约在2016年通过了“强制保障房”政策（Mandatory Inclusionary Housing）。顾名思义，一旦一个地块的区划被提升了（原本不能建住宅的地方被变得可以建住宅，或是容积率提升），那么那块地上所盖的楼就必须提供占项目总户数20%-30%的经济适用房。

纽约的政策是全美大城市要求最高的。旧金山要求12%-20%为经济适用房，波士顿和芝加哥则是15%和10%，且后两者并非强制要求。

纽约的这套政策会打击开发商建房子的积极性么？并不——看看布鲁克林中心新区这几年持续不断的新建潮就明白了。虽然经济适用房的租金被政府卡住了，但是区划提升带来的利润是巨大的：在原本不能建住宅的地方盖公寓楼以及额外的容积率意味着大量的市场价住宅，这些市场价公寓所带来的巨大利润可以补贴的经济适用房的现金流漏洞。

通过强制保障房政策，区划提升和保障房合为了一体。因为新增市场价住宅带来的收益可以补贴经济适用房带来的亏损，开发商也积极响应了。

布鲁克林正在建设的最高楼9 Dekalb Avenue是中心区区划提升后的产物，包含30%的经济适用房。

 纽约经济适用房政策3  融资 

除了用免税政策和区划提升来换经济适用房以外，纽约政府激励开发商来建保障房还有第三大手段——给钱。

政府给钱的方式其中之一即给保障房开发商提供贷款。对于经济适用房比例高、受众群体工资极低的项目，之前提到的激励方法都不凑效时，政府便会提供比商业银行条件要优惠许多的贷款，降低开发商融资的成本。

位于布朗克斯的Lambert Houses项目，所有出租住宅单元均为专门提供给低收入以及极低收入人群的经济适用房。项目头两期造价6亿美元，由纽约市住宅开发局（Department of Housing Preservation and Development）和住宅开发署（Housing Development Corporation）提供贷款。

除了贷款以外，政府还通过发放“收入所得税抵免”（tax credit）的方式帮助开发商吸引股权投资（equity investment）。

所得税抵免的本质像是一种“优惠卷”，拿到该优惠卷的人可以抵免那一年所需向联邦政府缴纳的收入所得税。

那么这种“优惠卷”又是怎样跟经济适用房联系上的呢？

专门建保障房的开发商许多都是小公司。这些公司除了找贷款难，自身也没什么钱，要想做成一个项目的关键就是找到股权投资。

联邦政府为了帮助想建低收入住宅的开发商吸引股权投资人，每年拿出一批钱作为税收“优惠卷”，发给低收入住宅开发商。开发商通过资本市场找到项目的股权投资人，并将“优惠卷”给其作为投资的回报。通常这种“优惠卷”会管10年，投资人拿到“优惠卷”就可以在每年报税的时候抵免与“优惠卷”面额相等的所得税——少交税就等于多赚钱。这种专门吸引股权投资来建保障房的“优惠券”学名叫做低收入住宅收入所得税抵免（LIHTC，Low Income Housing Tax Credit）。

由于联邦政府每年拿来做“优惠卷”的资金有限，开发商需要彼此竞争在争取每年的LIHTC名额。接受申请、评选项目的责任落在了州政府和市政府的身上。2020年，纽约市住宅开发局给7个保障房项目（总计583户）发放了价值70万至310万的LIHTC“优惠卷”。

位于曼哈顿的Broom Street Development里有43%的住宅是经济适用房，该项目2020年得到了价值三百万美元的LIHTC。

不管是发放贷款也好，还是给LIHTC“优惠卷”帮助吸引股权投资人也好，政府通过金融手段，让非常不赚钱的保障房项目变得可行。

 结语  保障房制度设计的本质 

通过421a政策给开发商减免房产税，其实相当于地方政府把未来的税收收入拿出来补贴现在的经济适用房建设。LHTC“优惠卷”的逻辑也是如此，只是付出的一方从地方政府变成了联邦政府，税种从房产税变成了收入所得税。

至于纽约政府给利润低的保障房开发商发放条件优惠的贷款、用以支持住房政策，其资金来源是政府发行的债券，相当于是一种“开发性金融”。

规划部门用区划提升来换保障房的逻辑则有不同。

把一个地块的容积率提升，不仅没有直接减少政府的税收，反而增加了来自该地块的未来税收。

区划提升——不管是由开发商申请的也好，还是由政府对一整个片区进行重新规划的也好——其动因都是对该区域未来市场价值的看好。这些地方以前无人问津，但由于种种原因，现在变得火了，越来越多的人想要住在这里。市场需求的增长需要有供给的跟进，而供给的跟进则必须要有政府允许的新增住宅容积率。所以说，区划提升是解锁一个地区土地价值的必要条件。

纽约政府正在准备对位于布鲁克林的Gowanus运河区域进行整体的区划提升。运河区现在主要是工业用地和低密度住宅（上图），其独特的氛围吸引了不少小资和年轻人。区划提升后该地段将可建高密度住宅（下图）。

如果说更高的住宅容积率帮助创造了更高的土地价值，那么政府强制要求那些位于区划提升地段的开发项目提供一定比例的保障房，则相当于是政府“收回”了一部分的新增价值作为公共福利——这是一种“涨价归公”的政策逻辑。

由于纽约没有定期更新的总体规划（comprehensive plan），所以如今每一块地的区划变更，都是一场政府、开发商和公众根据市场行情和政策方向而进行的谈判。对谈判筹码的掌握正是制度设计的关键。区划影响了土地价值的增长，对区划的控制，即是政府能让开发商来用保障房交换价值提升的筹码。

但是，在这种博弈中，政府也并不总是毫无付出。虽然现行政策让纽约政府通过区划提升换来了许多的保障房，但随着高容积率而搬来的新增人口也会给该区域其他公共资源带来压力（教育、交通、公共空间等）。那么对于政府来说，一个地区的建设发展和新增保障房的价值，对比同一地区公共资源面临的压力和所需的额外公共投资，孰轻孰重？在一些特定情况下，开发商是否会为了得到更高的容积率，而答应除了保障房之外、也在其他公共服务领域进行私人投资？纽约最复杂、最具争议的规划和开发项目，往往即是对这些问题的富有创造性的解答。

文：罗雨翔