城投拿地大揭秘！（江苏篇）
城投拿地是城投研究中的“黑匣子”。随着土地储备制度的完善，城投拿地途径也趋于市场化，招拍挂取代划拨成为城投拿地主流模式。但与此同时，地方政府为满足融资需求，做大平台可质押资产，逐渐衍生出一种新模式，即地方政府通过返还城投一级招拍挂所支付的土地出让金，变相向城投平台注入土地资产。该模式下，一方面地方政府性基金收入会有一定虚增，另一方面也无法使得城投平台的“融资冲动”得到根本遏制，加大债务风险。由于城投拿地情况难以掌握，这也成为城投研究中的“黑匣子”。
1城投土地业务介绍
城投平台作为政府的投融资平台，担负着推进城市建设的职能，土地开发业务作为基础设施建设的重要组成部分，也广泛见诸各大城投主营业务。同时，地方政府为扩大城投公司融资能力，也常常将土地资产注入其中。近年来，随着土地储备制度的不断完善，城投平台的土地开发业务也逐步规范化，拿地途径趋于市场化，但地方政府仍然通过各种渠道在土地业务方面为城投平台提供隐性支持。诸多特点的存在，使得城投平台在土地业务方面具有一定的特殊性。厘清城投拿地，不论是对研究地方财力，还是对于研究平台自身都十分有意义。
（一）土地储备流程与城投参与方式
据《土地储备管理办法》，当前的土地储备工作主要围绕土地储备机构展开，具体包括征购、储存和供地三个环节。（1）征购环节：是土地储备机构取得土地的过程，具体包括新增用地的征收和存量城市土地的收购、置换、回收。（2）储存环节：是指土地储备机构将集中起来的土地（生地或毛地）进行开发和再开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设，形成可供出让和出租的“熟地”，即“土地一级开发”；随后再由土地储备机构进行储备并等待出让。在该过程中，土地储备机构作为实施主体，委托指定企业完成一级开发工作，其中即包含城投企业。（3）供地环节：供地环节又称为土地交易环节，是指土地储备机构有计划地出让储备土地并获取收入的行为，通常采用的方式为招标、拍卖和挂牌。
从土地储备制度和相关政策要求来看，城投平台可以通过参与储存环节或供地环节以进行土地开发业务，具体有如下三种方式：
（1）参与土地一级开发：土地开发前期需要大量资金投入，早期的城投平台类似土地储备机构，在进行一级土地开发的同时也承担了较多的融资职能。近年来，随着土地储备机构职能的逐渐明确，城投企业不再具备融资功能，开发模式也转为委托代建。在该模式下，土地储备机构作为实施主体，通过委托协议委托城投企业负责具体工作，包括制定计划、实施土地前期开发等，城投企业则按照工程进度收取委托代建费用，无需缴纳土地出让金以获得土地使用权。
（2）土地划拨：政府对城投平台的土地划拨包括两类，一是历史划拨土地，主要为城投平台成立早期地方政府以划拨的名义向城投平台注入的大量土地资产。这类划拨地原则上不能用于抵押贷款，且必须在缴纳足额的土地出让金后，才能将土地使用权类型由“划拨”更改为“出让”；二是新增划拨土地，按照最新政策要求，这类土地的划拨仅限于指定用途，如道路、水利等基础设施和公租房、保障房等公益性事业，并需要经过有关部门依法批准。
（3）招拍挂：按照《土地法》及国土资源部相关部门规定，经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让，而不能采用非公开的协议出让。在此规定下，政府注入土地资产的行为受到较大限制，城投拿地开始更多地采用市场化程度较高的招拍挂，即必须缴纳足额的土地出让金以获取土地的使用权，并进行后续的经营性开发。
（二）城投拿地的历史变迁
随着土地储备制度的不断完善，城投平台的土地开发业务也趋于规范化，拿地途径趋于市场化。但回顾历史，早期的城投实际上是作为土地储备机构参与土地业务的，与地方政府界限模糊，这也留下了一定历史遗留问题。总体来看，城投平台在土地开发业务上经历了两大转变：
一是与土地储备机构之间职能的转变。2007年12月，《土地储备管理办法》发布，明确了土地储备工作的实施主体必须为土地储备机构，但并未对土地储备机构的界限和范围做出明确规定，因此当时仍存在城投平台与土地储备机构之间职能划分不明确的现象，部分城投平台实际以土地储备机构的名义获得了大量储备土地，并以此进行融资。
2012年11月，土地储备机构名录开始初步建立；2016年2月，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》则进一步规定“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作，土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务”。自此，城投平台和土地储备机构之间的职能划分逐渐清晰，土地储备机构专门从事土地开发工作，可以通过发行政府专项债获得融资，而城投平台则承担基础设施建设等工作，不得以土地储备的名义获取融资。
二是获取土地使用权途径的转变。早期由于城投企业和土地储备机构间职能不明确，地方政府可以通过资产注入的方式持续向城投企业提供土地资源，以扩大其融资。2010年6月，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，明确规定“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。”
2012年12月，四部门出台了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，再次强调“地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序，不得将储备土地作为资产注入融资平台公司。”由此，政府不能再向城投企业注入公益性资产或储备土地，城投企业必须通过法定的划拨或出让的方式获取土地资源。同时，由于政策要求经营性用地只能通过公开市场招拍挂的方式获取，越来越多城投企业拿地的主流方式转变为公开市场招拍挂。
（三）“开正门，堵偏门”后，“土地出让金返还”成为新的黑匣子
随着政策的不断完善，城投平台拿地的市场化程度逐步加强，地方政府与城投平台在土地业务方面的界限日趋分明。但在监管日趋严格的背景下，地方政府为满足融资需求，做大平台可质押资产，逐渐衍生出一种新模式，即地方政府通过返还城投一级招拍挂所支付的土地出让金，向城投平台注入资产。这类支出往往以专项款的形式流入城投企业，计入“专项应付款”或“资本公积”，实际上是政府变相向城投平台注入资产的体现。除此之外，地方政府还有一些隐性支持手段，具体来看，主要有如下两种情况：
（1）城投平台购入“熟地”：若城投在招拍挂中购入的土地为熟地，则该土地已完成了前期的一级开发工作，可直接用于经营活动，这是城投企业购地的一般模式。但对于政府而言，由于存在出让金返还，且城投企业不负担前期开发成本，政府的实际收入可能无法覆盖前期投入，对政府财政构成较大压力。
（2）城投平台购入生地：由于相关法律法规并未禁止城投平台在招拍挂市场上购入生地，故部分城投在购入生地后，对土地进行开发整理实其变为熟地，而后再由土地储备机构进行回收，实现土地的再出让。在这一过程中，城投平台实际上承担了部分土地储备机构的职能。即便城投企业暂无开发计划，也可凭借该土地资产进行融资，土地资产实际上变化了扩大城投企业融资规模的工具。
政府返还出让金的行为是变相向城投企业注入土地资产的一种方式。这种方式有利于城投企业迅速扩大规模，并通过土地抵押撬动融资。但该模式也带来了一定的风险，具体表现在：（1）粉饰了地方政府财政收入：在地方政府返还土地出让金的模式下，政府获得的实际收入十分有限，但政府一般会将所有的土地出让金均计入政府性基金收入中，导致政府性基金收入出现一定程度的虚增。（2）成为城投平台质押融资的工具：城投平台依靠这类土地资产进行抵质押融资，短期内虽然能够促进资产和负债同时扩张，但长期而言资金的平衡仍依赖于政府回购或土地出让收益。且税费、实际购地金额与返还金之间的资金缺口以及利息费用等，也会增加城投企业的债务负担。在这样的模式下，城投平台看似有土地资产为支撑，背后其实并没有相对应的现金流作为保证，其债务的滚续较为脆弱，存在较大的潜在风险。
2城投拿地全景图（以江苏为例）
（一）城投拿地计算方法
城投拿地数据整理最大的痛点在于数据来源，由于城投层面并无披露这一类型数据的义务，因此只能通过土地数据层面自下而上的分类归总来整理城投拿地情况。本文数据库底层数据来源为中国土地市场网，网站详尽披露中国每一宗土地出让的详细信息，包括时间、地点、面积、金额、用途、拿地方等。目前数据汇总了2009年1月至2020年12月的土地出让情况，经检验与政府性基金中的土地出让收入误差在2%以内，具有较高的准确性。具体计算步骤如下：
（1）样本选取：取2018-2020年每一宗拿地情况，包含拿地方、成交金额、面积、区位、用途等信息。其中底稿中所有的明细即为样本选取范围。对于每一待考察的省市或区县，通过在底稿中筛选出该地区的所有明细作为其研究样本。
（2）计算公式确定：将城投拿地比例定义为“拿地方为城投主体的所有明细出让金额/所有明细的总出让金额”。出于精简数据量的目的，我们预先剔除了所有成交额小于5万元的明细。
（3）城投主体定义：为确定每一宗拿地是否为城投系主体，我们将城投主体定义为“包括自身或控股股东属于城投”，其中是否为城投的判断标准来自于我们的发债城投名单（请见报告《全国城投平台完整名单出炉》）和银监口径的并集。同时考虑到数据处理尽可能实用且从简，仅考察的潜在城投样本为2018-2020三年成交额位于国企成交金额前95%的所有地方国企。
（二）江苏地级市城投拿地情况
地级市层面，（1）总体来看，2018-2020年江苏省土地出让金额总计达23861.4亿元，其中主要城投主体拿地支出为3743.2亿元，占比15.7%。（2）分年份来看，2018、2019与2020年江苏省土地出让金额分别为6435.5，7837.5与9581.5亿元，三年来城投拿地比例分别为18.1%，15.2%以及14.4%，呈下降趋势。（3）分地级市和区域来看，淮安和无锡分别以46.3%和6.3%的城投拿地比例，列居最高和最低位；在城投拿地比例最低的5个地级市中，苏南地区占到了4家（南京、苏州、无锡、镇江），其除去常州后的平均城投拿地比例仅9.0%；苏中（南通、泰州、扬州）和苏北（徐州、盐城、淮安、宿迁、连云港）的平均城投拿地比例分别为19.9%与25.3%，城投拿地呈现苏北>苏中>苏南的格局。
（三）江苏区县城投拿地情况
区县层面，（1）对于除常州外的苏南地级市，其区县级的城投拿地比例普遍较低，需要关注的仅有苏州的相城区（35.6%）；常州各区县城投拿地比例均较高，其中金坛市（61.5%）和钟楼区（37.7%）值得关注。（2）苏中地区而言，需要重点关注的包括泰州的海陵区（61.4%）、南通的如皋市（46.9%）、扬州的高邮市（44.6%）以及仪征市（37.1%）；（3）苏北城市除宿迁外，城投拿地比例均较高；对于淮安和连云港的三年来土地出让总金额大于50亿元的所有区县，其城投拿地比例基本在30%到50%之间的较高水平；此外值得关注的城投拿地比例大于50%的区县还包括盐城的响水县（59.9%），徐州的沛县（58.5%）和新沂市（50.2%）。
（四）江苏哪些城投拿地较多？
针对城投拿地的多寡，本文衡量的方式是城投拿地占当地土地出让的比例，比例越高，代表该城投参与地方土地市场的程度越深。统计对2018-2020年江苏省拿地占所在地级市比例前二十的城投主体，数据结果显示：（1）在拿地占全市比例的前二十家城投中，连云港/淮安/常州/扬州分别有4/4/3/3家入围，占比达70%；区县范围内，常州的金坛市有2家平台在列。（2）从拿地占区县比例来看，前二十家中拿地占区县比例超过30%的城投主体均来自苏北地区，反映苏北区县平台较多参与了当地的土地市场。