最高人民法院行政协议典型案例（第一批1）

卡朱米公司诉福建省莆田市荔城区人民政府

请求撤销征收补偿安置协议案

一、基本案情

2007年，福建省卡朱米时装有限公司（以下简称卡朱米公司）取得涉案土地的国有土地使用权。2011年2月16日，福建省莆田市人民政府对莆田市城区工业企业搬迁工作制定了具体搬迁补偿细则。2015年3月8日，福建省莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）委托福建光明资产评估房地产估价有限责任公司对卡朱米公司企业资产搬迁补偿价值进行评估。2017年1月22日，莆田市磐龙山庄项目指挥部受荔城区政府委托与卡朱米公司订立《企业征迁补偿安置协议书》（以下简称补偿协议），该补偿协议对合同主体，土地使用权、地上建筑物、构筑物和实物资产情况，补偿方式，补偿项目及补偿金额，过渡方式，征迁补偿款支付方式及交房期限，违约责任等进行了约定。2017年5月15日，卡朱米公司以补偿协议显失公平为由提起行政诉讼，请求撤销补偿协议。

二、裁判结果

福建省宁德市中级人民法院一审认为，补偿协议第六条约定，将搬迁补贴额预留12,104,576元作为履约保证金，卡朱米公司需开展兼并重组且兼并重组投资额需大于征迁补偿额36,182,713元，并经荔城区政府审核后，才可以取得履约保证金。如果卡朱米公司投资额小于征迁补偿额，将取消卡朱米公司履约保证金。该条款对被征收人获得搬迁费用人为附加了不平等条件，明显违反法律强制性规定，补偿明显不合理，行政协议显失公平。遂判决撤销卡朱米公司与荔城区政府订立的补偿协议。荔城区政府不服，提出上诉。

福建省高级人民法院二审认为，就补偿协议内容来看，卡朱米公司要获得协议约定的全部搬迁补贴额，必须满足以下条件：一是完成企业兼并重组；二是兼并重组投资额必须大于征迁补偿额。而实践中，实现企业的兼并重组需要有合适的被兼并对象且兼并双方需能达成合意。因此，卡朱米公司要实现上述条款的首要条件就必须依赖第三方的参与及其意思表示，而非卡朱米公司依其独立意志可以成就，这样的条件设定对于卡朱米公司权利的实现显然困难。条件中关于“投资额必须大于征迁补偿额”“如果投资额小于征迁补偿额将取消履约保证金”等设定没有考虑到卡朱米公司投资的实际状况以及实践中投资额到位的各种可能性，没有对投资额到位作出合理的安排，简单规定投资额一旦小于约定就取消履约保证金，对于卡朱米公司而言显然过于苛刻。从补偿协议履约保证金设定的金额来看，补偿协议中约定的搬迁补贴额为27,173,083元，而约定的履约保证金为12,104,576元，约占搬迁补贴额的45%，如此巨额的履约保证金对于卡朱米公司也是极为不公平的。因此，补偿协议为卡朱米公司获得合法合理的搬迁补贴额附加了不平等的条件，违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则。一审判决据此认定补偿协议存在不公平的情形，依法撤销补偿协议，于法有据。荔城区政府可在与卡朱米公司充分协商的基础上，遵循公平原则重新就补偿安置达成协议。二审遂判决驳回上诉，维持一审判决。

三、典型意义

如何在契约自由与公法监管之间找到最佳的平衡点，是行政协议案件审理的难点。行政机关在行政协议的订立过程中，应秉持公平公正、“禁止不当联结”等原则，合理利用自身的资源优势，与相对人展开平等协商，达到既实现公共治理，又有效保护和实现相对人合法权益的目的。本案中，获得拆迁补偿属于被征收人的法定权利，其与被征收人是否完成投资额等义务之间没有合理关联。涉案行政协议的订立，虽在形式上符合平等协商的要求，但因行政机关利用其强势地位为协议相对人设定明显不对等的条件或者义务，实质上并不具有合意基础，违反了“禁止不当联结”原则。因此，针对协议相对人提出行政协议存在显失公平情形之主张，人民法院除可以参照适用民事法律规范的相关规定对是否属于合意进行审查外，还应当适用行政行为的合法性标准对是否存在“不当联结”进行判断。经审查认定存在显失公平或者不当联结情形的，人民法院应当依法支持协议相对人主张撤销行政协议的诉讼请求。