有关设立“国自委”的几点思考

【经岚观察】17081

有关设立“国自委”的几点思考

文/李志青

在十九大报告中，有关美丽中国建设，非常值得关注和重视的一个动向是在未来将设立“国自委”，这个“国自委”与现有的“国资委”发音相同，但监管的对象不同，是对国有的自然资源资产及自然生态情况进行监管。十九大报告明确提出“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”目前尚未可知在“国自委”的体制机制上将做如何具体安排，但可以想见的是，这个机构将在很大程度上整合目前散落在各部门手中的环境保护权力，将资源管理和生态环境保护的职能进一步集中起来，形成一个打破部门分割、地域分割、权责割裂的统一管理机构，提高和改善环境资源保护的效率。

第一，资源与环境的统一管理符合自然规律，在理论上更站得住脚；

资源利用与环境保护在经济学领域同属于“环境与自然资源经济学”的分支学科，为什么这两个看起来有很大差异的范畴会被纳入一个分支学科里呢？根据笔者有关环境与自然资源经济学教学和研究过程的理解，主要原因在于，资源利用问题中往往会包含环境问题，譬如煤炭利用产生的大气污染物的排放，重金属利用中产生的固体废弃物问题，等等，事实上，资源利用是人类生产消费的“输入环节”，而环境问题则是生产消费的“输出环节”，这两者是有内在联系的，输入的多，输出的也就更多。除此之外，资源利用和环境保护都有一个跨代的负外部性问题，关涉到我们对于贴现率的设定。这些因素都意味着，要想真正实现人与自然的和谐共处，就要从源头开始提高资源的利用效率，并在末端尽可能减少排放。

但是在实践中，我们是将自然资源与生态环境分而治之的，这一点在中外都是如此，譬如美国的内政部对其联邦土地、森林等具有管理职能，而环境保护则是由环保署负责。如此安排的一个前提是，两个部门都能够各行其是，按照福利最大化的原则来确定相应的制度体系。当然，即便如此，在不少案例中，白宫仍然要协调这两个部门之间的立场，否则相互之间就有“打架”的可能。在中国，我们在资源管理和生态环境保护上的权力分配更为分散，至少有国土资源部、水利部、林业局、海洋局、环保部等部委有着相应的职能。这意味着，这些部门完全有可能在资源管理和环境保护的技术标准上、制度安排上、工作节奏上不尽一致，产生重叠、抵触和多头的弊病，从而无法发挥出每个部门各自的最大效用。

第二，产权问题是国有自然资源资产管理和自然生态监管的核心所在；

十九大报告明确，“国自委”所监管的对象是“国有”的自然资源资产和自然生态环境，并明确“国有”的本质是“全民所有”，这一点非常关键，自然资源资产和自然生态环境的产权属性一直是一个既“清晰”又“模糊”的状态，“清晰”指的是在社会主义公有制的制度安排下，中国境内的自然资源和自然生态环境自然是属于全民所有，而“模糊”之处则在于，这些自然资产究竟有多大比例是真正地被“全民所有”，并得到执行。在一定程度上，解决和梳理好产权问题，也就解决了大半的资源和环境问题。

在理论上，自然资产的“全民所有”恰恰是我们国家的一种“制度优势”，代表全民行使产权权利的各级政府理应从资源利用和环境优化的双重福利效应来开展相应决策。然后，不可否认的是，很大比例的自然资产在“地方”代管的过程中，并无法真正克服利用和保护过程中的“外部性”问题，地方政府并无法完全站在全民所有的立场上来行使其自然资产的产权权利。其背后的关键原因在于，这些全民所有的自然资产被赋予了“地方所有”的性质，进而成为局部利益的载体。

“国自委”的设立将有助于我们进一步理清上述产权问题，那就是，自然资产全民所有，“国自委”统一行使管理权，当然，如何设计有效的激励机制，兼顾保护与开放利用，这无疑将成为下一步研究的重点。

第三，“国自委”的本质是完善生态文明建设中的体制机制；

在国际环境经济学中，生态文明建设中的体制机制问题，或环境保护的体制机制问题是一个非常重要的学术研究方向。具体而言，有几个悬而待决的问题，包括环境保护过程中，政府与市场的关系问题，政府内部部门与部门之间的关系，中央政府与地方政府的关系问题，这些问题的全部核心在于，如何在环境部门合理界定政府的影响边界，正是受这个核心问题的影响，才派生出有关环境治理体制机制领域的“环境联邦主义”，“环境规制底线竞争”，以及“污染天堂说”等方面的理论，这实则也是隐藏在环境税制改革、环境排污权交易机制、环境保护督察、流域生态补偿机制、生态功能区建设、绿色金融等等生态文明理论与实践背后的核心问题所在。

生态文明建设“一通百通”，只要我们在设立“国自委”基础上真正理顺上述关键问题，那么也就离美丽中国建成之日不远了。

(李志青 复旦大学环境经济研究中心副主任)