《重庆市老旧住宅增没电梯建设管理暂行办法》政策解读
来源：市规划局
发布时间：2017-07-06
为完善老旧住宅使用功能，改善居住条件，推动城市更新，《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》（渝府办发〔2017〕76号）（以下简称《办法》）于2017年 6月8日经市政府批准公布。为便于社会公众广泛知晓内容，了解政策，正确理解执行，现对《办法》作出如下解读：
一、制定《办法》的目的及必要性
一是执政为民，改善民生的需要。由于我市地形高差较大和经济社会发展水平等原因，在已经建成的老旧住宅中，有大量七层及七层以上的住宅都没有设置电梯。如今，随着城乡居民老龄化问题逐渐凸显，出行不便的矛盾日益突出，业主要求增设电梯的愿望强烈。为改善民生，体现政府执政为民的服务理念，需要制定相应可操性强的具体办法，以推动老旧住宅增设电梯这一民生工程工作进程。
二是规范管理，推进依法行政的需要。增设电梯属于扩建行为，目前对已竣工住宅增加建设内容的审批缺乏法律依据。对老旧住宅增设电梯如何进行行政许可方面，尚无明确的指引和统一规范，亟需制定相关办法，以规范管理，推进依法行政。
三是推进老旧城区更新改造，完善城市功能的需要。当前，我市正处于大力推进新型城镇化的关键时期。在拓展城市发展空间的同时，如何提升城市品质、改造老旧住宅、改善居民生活质量，是我们急需解决的问题。老旧住宅增设电梯工作是城市更新的一项重要内容，涉及到城市规划、土地管理、物权关系、结构及消防安全、特种设备监管等多方面问题。这些问题需要通过立法，明确各主体的权利和义务，有效集聚各方力量，以推进老旧住宅的更新改造。
二、《办法》的主要内容
《办法》共十八条，重点从适用范围、管理主体、申请主体、审批条件、申请材料、手续办理、产权归属、资金政策等方面对老旧住宅增设电梯行政审批手续办理事宜进行了规定，破解了我市老旧住宅增设电梯面临的三大难题：无审批依据难、业主意见协调难、往返于多个部门办事难。
（一）关于适用范围
《办法》第二条规定，本市城镇范围内，国有土地上初始取得房地产权证满10年及以上的住宅，4层及以上未设电梯的老旧住宅外墙增设电梯的，适用本办法。其立法本意有以下三点：
一是现行国家住宅设计规范规定7层以及7层以上的住宅或住户入口层楼面距室外设计地面高度超过16m以上的住宅，必须设置电梯，由于我市地形高差较大和经济社会发展水平等原因，大量7层及以上的老旧住宅没有设置电梯。随着城乡居民老龄化问题逐渐凸显，以及提高生活质量的需求，很多已经建成的7层以下多层多户住宅的居民因为生活不便，也有强烈的增设电梯诉求，因此《办法》参照其他城市的经验，将适用楼层规定在4层及以上。对于3层及以下住宅，由于通常为单一业主，住宅独立占地，增设电梯的诉求很少，故未将其纳入《办法》的适用范围。
二是为了既避免初始开发建设时应配电梯不配，房屋竣工核实后不久就申请增设，与《办法》初衷不符；又要使该文件具有较强的适用性，在适用范围上限定为初始取得房地产权证满十年及以上的住宅，这与国内其他城市做法类似。
三是考虑到在建筑内部已有电梯井加装电梯，属于设备安装范畴，不涉及土地、结构和消防安全、权利归属等诸多问题，无需单独规定，而外墙增设电梯往往涉及问题较多，故《办法》将适用范围限定为住宅外墙增设电梯。对于老旧住宅利用内部已有井道增设电梯的，不用办理规划手续，直接向质监部门申请办理手续即可。
（二）关于申请主体
增设电梯属于一种建设行为，涉及到现有建筑物物权的处分。参照《物权法》第七十六条，参照其他城市已经出台的政策，《办法》第五条规定，由本单元内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总户数三分之二以上同意增设电梯的业主共同作为申请人。在计算基数上，楼栋分单元的，以单元的业主为计算基数；未分单元的，以楼栋的业主为计算基数。
《办法》将申请准入条件，界定在达到两个三分之二即可提出申请，有利于业主把老旧住宅增设电梯事项向前推动；要求至少达到两个三分之二，也有助于把工作前置，提前化解业主矛盾；同时也充分体现了业主自愿、尊重权益的业主自治原则。
但是，对于公示有异议，确无法达成一致意见的，如持异议的业主为本单元业主，反对理由系增设电梯直接影响其房屋专有部分使用或房屋采光、通风的，管理部门也不得审批（第八条）。即双三分之二是指申请条件，不是批准条件。
（三）关于管理主体
《办法》第四条规定了城乡规划主管部门负责老旧住宅增设电梯的规划管理工作，国土房管、城乡建设、消防、质监等行政主管部门依据各自职责负责老旧住宅增设电梯的监督管理工作；第十五条规定未按照《办法》办理相关手续而擅自增设、使用电梯的，由城乡规划、国土房管、城乡建设、消防、质监、特种设备安全监督等部门依据各自职责依法查处。明确了牵头审批部门和其他各部门的职能职责，解决了市民增设电梯申请无门的难题。
同时，还基于街道办事处、乡（镇）人民政府、社区居委会的基层工作优势，建立了街道办事处、乡（镇）人民政府、居民委员会或者业主委员会等应当对老旧住宅增设电梯工作予以协助和协调的工作机制（第四条）。
（四）关于审批条件
《办法》第六条明确了增设电梯的审批条件，只要符合这些条件，申请主体符合要求且公示无异议，即可进行审批。具体内容为：
一是“房屋未纳入征收范围或拆迁计划”，主要是为了避免重复建设、浪费资源。
二是“申请人就增设电梯工程费用的筹集以及电梯运行、保养、维修等费用的分担达成书面协议”，主要是解决电梯后期使用过程中持续管理的问题，使建成后电梯使用可持续、有计划。
三是“增设电梯用地应当位于老旧住宅小区用地范围内，确因用地条件受限不在小区用地范围内的，不得占用市政道路、公园绿地”。增设电梯通常都会占用小区的绿地或部分人行道路，立法本意是为了让更多的老旧住宅都能加上电梯，因此守住不影响城市规划实施和更广大人民群众公共利益的底线。
四是“增设电梯后，建（构）筑物之间的间距应满足国家工程建设消防技术标准”。《办法》在建筑间距方面也给予了政策支持。考虑到老旧住宅在修建时我市还没有出台相关的间距规定，或间距标准较低，如果用今天的法规来审视旧建筑增设电梯，既不符合“法不溯及既往”原则，也不符合客观实际。为促成老旧住宅增设电梯事宜，《办法》只要求满足国家工程建设消防技术标准即可，既尊重了历史，也考虑了现实需求的可操作性。
（五）关于申请材料
《办法》第七条规定了首次申请办理建设工程规划许可证时应当提交的材料：包括书面申请（原件1份），申请人身份证明文件和房地产权证明文件（复印件1份，复核原件），委托办理的，还应当提交授权委托书（原件1份，样本见附件1），增设电梯示意图（原件1份），申请人对增设电梯事项及增设电梯示意图的书面同意意见（原件1份）；申请人就增设电梯工程费用的筹集以及电梯运行、保养、维修等费用的分担达成的书面协议（原件1份）。
收到申请后，城乡规划主管部门组织工作人员进行现场踏勘，对具备增设电梯条件的作出受理决定；然后在现场组织公示，公示期满无异议的，申请人才需要向城乡规划主管部门报送增设电梯工程设计施工图（含绘制在1∶500现状地形图上的总平面图、平面图、立面图、剖面图）和具有建筑设计资质的单位出具的结构安全论证报告（原件2份，电子文档1份）（第八条）。对申请材料作出这样的设置，主要是为了减少申请人的经济负担，在增设电梯事项判断基本可行的前提下，才需要申请人出资委托设计单位开展施工图设计和结构安全论证。
（六）关于审批程序
《办法》本着高效、便民原则，制定了规划手续 “一站式”审查的会审程序，即申请人持申请材料向城乡规划主管部门提出申请，城乡规划主管部门会同国土房管、城乡建设、消防、质监等有关主管部门对增设电梯工程设计施工图进行审查和综合研判，参会部门应在会后向规划部门出具是否同意的书面意见（第八条）。对于是否可以办成，在会审会上基本可以现场确定，以免申请人在不同部门之间跑路。同时，《办法》还简化了规划审批环节，规定只需办理建设工程规划许可手续和竣工规划核实手续。
除了办理规划手续外，申请人还需要在相关部门办理以下手续：
应将增设电梯工程设计施工图报具有相应资质的施工图审查机构审查，施工图经审查合格后，申请人应当报送有管辖权的城乡建设主管部门备案。增设电梯工程总投资额（电梯设施设备及电梯安装的造价除外）在30万元以上的，申请人应向城乡建设主管部门申请办理施工许可手续（第九条）。
电梯安装施工前，施工单位应当将拟进行的电梯安装情况告知所在区县（自治县）特种设备安全监督管理部门，并在施工前向特种设备检验检测机构申请监督检验（第十条）。
若增设电梯用地不在住宅（小区）建设用地范围内，土地主管部门在会审时要求办理用地手续的，还需要按规定办理相应土地手续（第八条）。
上述这些手续，在城乡规划主管部门施工图审查同意后可以同步并行办理。但是，未取得建设工程规划许可证、未通过施工图合格审查及备案，需要办理施工许可手续而未办理，以及未申请特种设备安全监督检验的，不得开工建设。
建设完成后，申请人应当持申请材料向城乡规划主管部门申请建设工程竣工规划核实（第十一条）；增设的电梯须经特种设备检验检测机构监督检验合格，在电梯投入使用前或者投入使用后30日内，由申请人向所在区县（自治县）特种设备安全监督管理部门办理使用登记，取得使用登记证书（第十二条）。
（八）关于产权归属
增设的电梯系业主的共有部分，为了降低业主的协调难度，《办法》第十三条规定，因增设电梯而增加的建筑面积属于本单元业主共同所有（楼栋未分单元的，为本栋业主共同所有）。考虑到增加的建筑面积很小，分摊给本单元业主的微乎其微，也为了减少产权面积调整导致多户业主产权证重新办理的麻烦，故规定不调整各分户业主的产权面积。
（九）关于资金筹集
在资金筹集方面，首先鼓励业主自治、资金自筹。《办法》规定，增设电梯产生的施工、使用、保养、维修、更新等费用，鼓励业主自筹资金解决。自筹资金不足的，按照《住宅专项维修资金管理办法》（建设部、财政部令第165号）以及住建部、财政部2015年10月下发的《住房城乡建设部办公厅 财政部办公厅关于进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新改造中支持作用的通知》的规定，经本物业管理区域内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总户数三分之二以上的业主同意，可以使用物业专项维修资金（含房改房的住房公共维修基金）（第十六条），具体申请程序可向辖区房屋主管部门提出。
一、制定《办法》的目的及必要性
一是执政为民，改善民生的需要。由于我市地形高差较大和经济社会发展水平等原因，在已经建成的老旧住宅中，有大量七层及七层以上的住宅都没有设置电梯。如今，随着城乡居民老龄化问题逐渐凸显，出行不便的矛盾日益突出，业主要求增设电梯的愿望强烈。为改善民生，体现政府执政为民的服务理念，需要制定相应可操性强的具体办法，以推动老旧住宅增设电梯这一民生工程工作进程。
二是规范管理，推进依法行政的需要。增设电梯属于扩建行为，目前对已竣工住宅增加建设内容的审批缺乏法律依据。对老旧住宅增设电梯如何进行行政许可方面，尚无明确的指引和统一规范，亟需制定相关办法，以规范管理，推进依法行政。
三是推进老旧城区更新改造，完善城市功能的需要。当前，我市正处于大力推进新型城镇化的关键时期。在拓展城市发展空间的同时，如何提升城市品质、改造老旧住宅、改善居民生活质量，是我们急需解决的问题。老旧住宅增设电梯工作是城市更新的一项重要内容，涉及到城市规划、土地管理、物权关系、结构及消防安全、特种设备监管等多方面问题。这些问题需要通过立法，明确各主体的权利和义务，有效集聚各方力量，以推进老旧住宅的更新改造。
二、《办法》的主要内容
《办法》共十八条，重点从适用范围、管理主体、申请主体、审批条件、申请材料、手续办理、产权归属、资金政策等方面对老旧住宅增设电梯行政审批手续办理事宜进行了规定，破解了我市老旧住宅增设电梯面临的三大难题：无审批依据难、业主意见协调难、往返于多个部门办事难。
（一）关于适用范围
《办法》第二条规定，本市城镇范围内，国有土地上初始取得房地产权证满10年及以上的住宅，4层及以上未设电梯的老旧住宅外墙增设电梯的，适用本办法。其立法本意有以下三点：
一是现行国家住宅设计规范规定7层以及7层以上的住宅或住户入口层楼面距室外设计地面高度超过16m以上的住宅，必须设置电梯，由于我市地形高差较大和经济社会发展水平等原因，大量7层及以上的老旧住宅没有设置电梯。随着城乡居民老龄化问题逐渐凸显，以及提高生活质量的需求，很多已经建成的7层以下多层多户住宅的居民因为生活不便，也有强烈的增设电梯诉求，因此《办法》参照其他城市的经验，将适用楼层规定在4层及以上。对于3层及以下住宅，由于通常为单一业主，住宅独立占地，增设电梯的诉求很少，故未将其纳入《办法》的适用范围。
二是为了既避免初始开发建设时应配电梯不配，房屋竣工核实后不久就申请增设，与《办法》初衷不符；又要使该文件具有较强的适用性，在适用范围上限定为初始取得房地产权证满十年及以上的住宅，这与国内其他城市做法类似。
三是考虑到在建筑内部已有电梯井加装电梯，属于设备安装范畴，不涉及土地、结构和消防安全、权利归属等诸多问题，无需单独规定，而外墙增设电梯往往涉及问题较多，故《办法》将适用范围限定为住宅外墙增设电梯。对于老旧住宅利用内部已有井道增设电梯的，不用办理规划手续，直接向质监部门申请办理手续即可。
（二）关于申请主体
增设电梯属于一种建设行为，涉及到现有建筑物物权的处分。参照《物权法》第七十六条，参照其他城市已经出台的政策，《办法》第五条规定，由本单元内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总户数三分之二以上同意增设电梯的业主共同作为申请人。在计算基数上，楼栋分单元的，以单元的业主为计算基数；未分单元的，以楼栋的业主为计算基数。
《办法》将申请准入条件，界定在达到两个三分之二即可提出申请，有利于业主把老旧住宅增设电梯事项向前推动；要求至少达到两个三分之二，也有助于把工作前置，提前化解业主矛盾；同时也充分体现了业主自愿、尊重权益的业主自治原则。
但是，对于公示有异议，确无法达成一致意见的，如持异议的业主为本单元业主，反对理由系增设电梯直接影响其房屋专有部分使用或房屋采光、通风的，管理部门也不得审批（第八条）。即双三分之二是指申请条件，不是批准条件。
（三）关于管理主体
《办法》第四条规定了城乡规划主管部门负责老旧住宅增设电梯的规划管理工作，国土房管、城乡建设、消防、质监等行政主管部门依据各自职责负责老旧住宅增设电梯的监督管理工作；第十五条规定未按照《办法》办理相关手续而擅自增设、使用电梯的，由城乡规划、国土房管、城乡建设、消防、质监、特种设备安全监督等部门依据各自职责依法查处。明确了牵头审批部门和其他各部门的职能职责，解决了市民增设电梯申请无门的难题。
同时，还基于街道办事处、乡（镇）人民政府、社区居委会的基层工作优势，建立了街道办事处、乡（镇）人民政府、居民委员会或者业主委员会等应当对老旧住宅增设电梯工作予以协助和协调的工作机制（第四条）。
（四）关于审批条件
《办法》第六条明确了增设电梯的审批条件，只要符合这些条件，申请主体符合要求且公示无异议，即可进行审批。具体内容为：
一是“房屋未纳入征收范围或拆迁计划”，主要是为了避免重复建设、浪费资源。
二是“申请人就增设电梯工程费用的筹集以及电梯运行、保养、维修等费用的分担达成书面协议”，主要是解决电梯后期使用过程中持续管理的问题，使建成后电梯使用可持续、有计划。
三是“增设电梯用地应当位于老旧住宅小区用地范围内，确因用地条件受限不在小区用地范围内的，不得占用市政道路、公园绿地”。增设电梯通常都会占用小区的绿地或部分人行道路，立法本意是为了让更多的老旧住宅都能加上电梯，因此守住不影响城市规划实施和更广大人民群众公共利益的底线。
四是“增设电梯后，建（构）筑物之间的间距应满足国家工程建设消防技术标准”。《办法》在建筑间距方面也给予了政策支持。考虑到老旧住宅在修建时我市还没有出台相关的间距规定，或间距标准较低，如果用今天的法规来审视旧建筑增设电梯，既不符合“法不溯及既往”原则，也不符合客观实际。为促成老旧住宅增设电梯事宜，《办法》只要求满足国家工程建设消防技术标准即可，既尊重了历史，也考虑了现实需求的可操作性。
（五）关于申请材料
《办法》第七条规定了首次申请办理建设工程规划许可证时应当提交的材料：包括书面申请（原件1份），申请人身份证明文件和房地产权证明文件（复印件1份，复核原件），委托办理的，还应当提交授权委托书（原件1份，样本见附件1），增设电梯示意图（原件1份），申请人对增设电梯事项及增设电梯示意图的书面同意意见（原件1份）；申请人就增设电梯工程费用的筹集以及电梯运行、保养、维修等费用的分担达成的书面协议（原件1份）。
收到申请后，城乡规划主管部门组织工作人员进行现场踏勘，对具备增设电梯条件的作出受理决定；然后在现场组织公示，公示期满无异议的，申请人才需要向城乡规划主管部门报送增设电梯工程设计施工图（含绘制在1∶500现状地形图上的总平面图、平面图、立面图、剖面图）和具有建筑设计资质的单位出具的结构安全论证报告（原件2份，电子文档1份）（第八条）。对申请材料作出这样的设置，主要是为了减少申请人的经济负担，在增设电梯事项判断基本可行的前提下，才需要申请人出资委托设计单位开展施工图设计和结构安全论证。
（六）关于审批程序
《办法》本着高效、便民原则，制定了规划手续 “一站式”审查的会审程序，即申请人持申请材料向城乡规划主管部门提出申请，城乡规划主管部门会同国土房管、城乡建设、消防、质监等有关主管部门对增设电梯工程设计施工图进行审查和综合研判，参会部门应在会后向规划部门出具是否同意的书面意见（第八条）。对于是否可以办成，在会审会上基本可以现场确定，以免申请人在不同部门之间跑路。同时，《办法》还简化了规划审批环节，规定只需办理建设工程规划许可手续和竣工规划核实手续。
除了办理规划手续外，申请人还需要在相关部门办理以下手续：
应将增设电梯工程设计施工图报具有相应资质的施工图审查机构审查，施工图经审查合格后，申请人应当报送有管辖权的城乡建设主管部门备案。增设电梯工程总投资额（电梯设施设备及电梯安装的造价除外）在30万元以上的，申请人应向城乡建设主管部门申请办理施工许可手续（第九条）。
电梯安装施工前，施工单位应当将拟进行的电梯安装情况告知所在区县（自治县）特种设备安全监督管理部门，并在施工前向特种设备检验检测机构申请监督检验（第十条）。
若增设电梯用地不在住宅（小区）建设用地范围内，土地主管部门在会审时要求办理用地手续的，还需要按规定办理相应土地手续（第八条）。
上述这些手续，在城乡规划主管部门施工图审查同意后可以同步并行办理。但是，未取得建设工程规划许可证、未通过施工图合格审查及备案，需要办理施工许可手续而未办理，以及未申请特种设备安全监督检验的，不得开工建设。
建设完成后，申请人应当持申请材料向城乡规划主管部门申请建设工程竣工规划核实（第十一条）；增设的电梯须经特种设备检验检测机构监督检验合格，在电梯投入使用前或者投入使用后30日内，由申请人向所在区县（自治县）特种设备安全监督管理部门办理使用登记，取得使用登记证书（第十二条）。
（八）关于产权归属
增设的电梯系业主的共有部分，为了降低业主的协调难度，《办法》第十三条规定，因增设电梯而增加的建筑面积属于本单元业主共同所有（楼栋未分单元的，为本栋业主共同所有）。考虑到增加的建筑面积很小，分摊给本单元业主的微乎其微，也为了减少产权面积调整导致多户业主产权证重新办理的麻烦，故规定不调整各分户业主的产权面积。
（九）关于资金筹集
在资金筹集方面，首先鼓励业主自治、资金自筹。《办法》规定，增设电梯产生的施工、使用、保养、维修、更新等费用，鼓励业主自筹资金解决。自筹资金不足的，按照《住宅专项维修资金管理办法》（建设部、财政部令第165号）以及住建部、财政部2015年10月下发的《住房城乡建设部办公厅 财政部办公厅关于进一步发挥住宅专项维修资金在老旧小区和电梯更新改造中支持作用的通知》的规定，经本物业管理区域内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总户数三分之二以上的业主同意，可以使用物业专项维修资金（含房改房的住房公共维修基金）（第十六条），具体申请程序可向辖区房屋主管部门提出。
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