整体上市前的陕建与镇安三中的3P循环
8月24日，深陷奢华风波的镇安中学被前来探访的记者发现“校门口标志性的4层‘鲤鱼跳龙门’水景喷泉开始被拆除”，相应地，”校园内有几台大型挖掘机正在施工，学校侧门有数辆渣土储车进出，一辆载满建筑工人的大巴车驶入校园。”此时，距离新华社刊发《学校建漂亮点本无错，为何这所“豪华中学”让人困惑？》，披露在这个刚刚摘帽贫困县耗资7.1亿所建的校园内“竟有多处与教学无关的设施：气派的仿古牌坊式大门，4层喷泉水景，16尊石刻鲤鱼，学校西南角一处长约50米、落差15米左右的多级瀑布群上建有凉亭，四周有假山、水车、栈道、水景、石拱桥等。”在这十天舆论空间里，围绕该事件各色人物粉墨登场，其中不乏疑似洗地者的狡辩与水军五毛的噪音。不过即便镇安在各级转移支付加持下，2019年可支配财力超过20亿；但考虑到自2017至今，其每年地方财政收入仅1.8亿上下，2016至2018年实施的244个重大项目中5亿元以上的仅51个的现实，花7.1亿在远离县城十几公里处盖中学仍属于相当令人费解。此举引发哗然后至今的相关讨论中，一直未有触及其中的另一个关键角色。其实通过它的视角，或许更易看清这所“豪中”诞生背后的力量。风波中这所学校立项时名为“镇安三中”，与原本坐落于县城的老牌学校“镇安中学”并非一家。据公开信息，镇安中学创建于1942年，于右任题写校名，为省级重点中学。学校有教学班54个，在校学生3300人，而新建学校在所有行政程序中都显示为“镇安县第三中学项目”。正因如此，直到其去年建成快投用前，当地对三中是否应该使用“镇安中学”名号还有所争议。最终，今年暑期公开宣传中，刚建成的镇安三中项目还是挂上了“镇安中学”的名称，学校也被叫做“镇安中学新校区”。其实看似简单的挂名背后，牵涉一系列复杂的单位整合，鉴于这并非本文重点就不再详细探讨，只是在接下来的表述中将统一称之为原本的项目名——镇安县第三中学（简称‘镇安三中’）。据公开文件，镇安三中于2014年9月开始筹备，经镇安县2014年第十五次常委会、2014年12月18日县委常委会后，决定“新建一所功能齐全、设施完备、环境优美、节能环保的标准化寄宿制完全中学。”并列为该县十三五规划“补短板”、“利民生”的重点项目。2014年末，镇安县与陕西建工集团举战略合作签约，称“双方将围绕镇安县旧城升级改造、城镇基础设施建设、商业综合体开发、保障房和棚户区改造、工业园区建设、水利工程建设、能源工程建设等项目展开全面深入合作。”协议签署完毕，2015年元月，镇安三中项目即启动。镇安县成立了由县委书记为第一组长、县长为组长，分管县级领导为副组长，相关部门负责人为成员的领导小组，确定县科教局为三中项目实施机构。之后，镇安用大约一年半时间完成了环评、风评、能评、可研批复、土地预审、规划设计等前期工作。为此的投入，“学校筹建处相关负责人”对新华社记者介绍是“用地拆迁、三通一平、规划设计等前期费用花费9080万元”。前期完成之后，2016年7月25日，镇平县政府研究批准三中项目采取政府与社会资本合作模式（PPP模式）进行投融资建设。2016年10月26日，镇安县人大审议了《关于提请审议县第三中学建设项目PPP模式政府支出责任纳入财政跨年度预算的议案》。会议同意将第三中学建设项目PPP模式政府支出责任纳入财政跨年度预算，项目合作期限为14年。其中建设期2年政府支出责任合计11360万元；运营期12年政府支出责任合计64053万元，运营期平均每年列入预算支出5337.75万元。之后，就进入政府采购阶段，2016年12月29日开标，最终中标方没有意外，陕建集团成为该3P项目的社会资本方。据财政部3P项目库信息，镇安三中具体采用建设—运营—移交的（BOT）模式建设运营，合作期限14年（建设期为2年，运营期为12年）。项目合作范围显示为：“社会资本方负责实施本项目的投融资、建设、运营维护、项目移交，并享有按合同规定的日期取得政府付费的权利。”2017年8月28日，镇安县第三中学项目建设管理有限公司设立，注册资本1.028亿。其中，镇安县国有资产投资有限公司出资2280万元，陕西建工集团股份有限公司出资8000万元，让旗下控股子公司群里再添一员。据工商信息，镇安县第三中学项目建设管理有限公司的经营范围是：镇安县第三中学的投资（限公司自有资产）、建设、运营及维护（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2018年9月11日，镇安县国投公司与陕建股份同时将所持股权质押给长安银行商洛分行；相关报道显示，长安银行商洛分行“向镇安县第三中学成功授信3.2亿元PPP项目贷款”。2017年10月27日，镇安县第三中学项目建设管理有限公司第一次全体会议在镇安三中项目部召开，会间要求“严格按照2018年9月1日前交付使用的工期目标，确保学生顺利开学。”话虽如此，但最后完成的工期还是晚了一年。或许就在这拉长的时间里，相应各种成本也有了上涨。综合以上这些公开信息，对了解镇安三中项目14年合作期里有关各方如何算账，其资金流动规划已是清晰可见，大致可分为三个循环：一、镇安县政府落实建设补助资金9080万元；镇安县国投公司为项目公司成立出资2280万；陕建为设立项目公司出资8千万；之后长安银行给项目公司授信3.2亿；这些资金合计构成最初概算的5.13亿建设总投资。二、据公开信息，承担镇安三中建设的是陕建集团旗下另一家控股子公司：陕西建工第十二建设集团有限公司（陕建股份直接持股55%，陕建旗下两家全资子公司：机械集团和三建各持股10%）。此种安排意味着，5.13亿（目前已升至7.1亿）建设投资中的绝大多数将从陕建三中项目公司流给陕建十二建，也就是从陕建下辖的一家控股子公司流向另一家控股子公司。三、建设完成后，根据BOT规则，陕建控股的镇安三中项目公司又成为该中学的维护、运营方，将连续12年从镇安县获取每年5337.75万元的预算支出，这些收入除去其他成本与利润后将用于偿还长安银行的的贷款，银行回笼贷款并获得利息。待12年运营期满后，项目公司将三中移交给镇安县。综上可看出：1、整个过程，镇安县付出的是9080万建设补助资金加64053万合计12年的支出，共73133万元。鉴于这还只是按未涨价5.13亿概算的结果，如果以目前7.1亿计算，或许还要再加上那位“中学筹建处相关人士”向新华社记者所称的“2亿元外债”。最后，手里落下的是一座学校。2、陕建方面，整个过程主要付出的是成立项目公司的8千万出资，然后借力银行融资，再让另一家子公司通过承建获得相应营收与利润，12年运营期里，三中项目管理公司同样作为子公司再收获相应每年费用。这，或许就是ppp的精髓；另外，或许还是学校建设之所以蓬勃的动力。当然，其发生、发展至今，也有着环境变化的背景。就在镇安三中正式启动建设的2017年，陕西省发改委会同省财政厅印发了《陕西省推进政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017年—2019年）》，计划三年开建300个PPP项目，总投资4000亿元。2017年末，商洛日报在“镇安县重大项目建设扫描”中，列举了当时还是贫困县的镇安“多措并举，融资开发。采取PPP、股权融资、项目融资、产权融资等多种方式，投入重点项目建设”的业绩。其中显示：“今年（2017）以来，全县重大项目引进社会资本46.8亿元，占总投资的46.9%。”此时，陕建刚刚在“称霸陕西、称雄全国、驰骋国际”的目标基础上进一步提出 “21213”战略，即到2020年，合同签约额达到2000亿元，营业收入1000亿元（力争达到1100亿元），实现利润20亿元。为此又制定了被称作“333”、“553”、“1355”的三个支撑性战略，并要求“加大资本管理的力度，利用资本管理手段进行资本管理。”正是在当年的战略目标下，陕建在今年加速了借壳延长化建的步伐，目前已行至完成整体上市的前夜。在迈向该目标所指定的各种策略路径中，陕建将PPP视为创新与挑战并存的“双刃剑”。比如在其五大创新之二的商业模式创新，即为“实施投资带动项目经营模式，探索积累PPP项目融资、承建和运营经验”；而在实施创新过程中所要应对的四大挑战之一则是“包装PPP项目埋下的隐患”。据公开报道，镇安三中项目是“陕建集团与镇安县深度合作的首个3P项目”。而这首个3P，在几年后的今天，恰恰完美印证了陕建曾经预估过的“创新与挑战”。
