种子生产经营中虚假宣传行为行政法律责任辨析
作者：孙继承
单位：南京市农业委员会
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一、农业部门法律规定
《农作物种子标签和使用说明管理办法》（2016）
第二条：种子标签和使用说明标注的内容应当与销售的种子相符，符合本办法的规定，不得作虚假或者引人误解的宣传。
第三十三条 县级以上人民政府农业主管部门应当加强监督检查，发现种子标签和使用说明不符合本办法规定的，按照《中华人民共和国种子法》的相关规定进行处罚。
《种子法》（2015）
第八十条县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正，处二千元以上二万元以下罚款：（二）销售的种子没有使用说明或者标签内容不符合规定的；（三）涂改标签的。
二、处罚案由
涉及标签内容虚假宣传方面的违法事实，因此违反《农作物种子标签和使用说明管理办法》第二条规定的，宜以“销售的种子标签内容不符合规定”为由立案查处。
三、与其他部门处罚权限的竞合
1、工商部门处罚依据之一—以广告或非广告方式虚假宣传
《反不正当竞争法》
第二十四条经营者利用广告或者其他方法，对商品作引人误解的虚假宣传的，监督检查部门应当责令停止违法行为，消除影响，可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款。
2、工商部门依据之二—以广告方式虚假宣传：
《种子法》（2015）
第七十八条：对应当审定未经审定或者应当登记未经登记的农作物品种发布广告，或者广告中有关品种的主要性状描述的内容与审定、登记公告不一致的，依照《中华人民共和国广告法》的有关规定追究法律责任。
《广告法》（2015）
第五十五条:发布虚假广告的，由工商行政管理部门责令停止发布广告，责令广告主在相应范围内消除影响，处广告费用三倍以上五倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款；两年内有三次以上违法行为或者有其他严重情节的，处广告费用五倍以上十倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处一百万元以上二百万元以下的罚款，……。
3、标签标注虚假宣传是否属于虚假广告
有关三个文件：（1）1996年10月7日国家工商局《关于在产品包装物上宣传、介绍产品是否属于广告问题的答复》（工商广字[1996]第319号）：根据《广告法》第二条的规定，在包装物上直接或者间接宣传、介绍产品，是广告的一种形式；对含有产品宣传、介绍内容的包装物，应认定为广告宣传品。（2）2005年11月15日《国家工商行政管理总局关于商品包装物广告监管有关问题的通知》(工商广字[2005]第173号)：商品包装中，除该类商品国家标准要求必须标注的事项以外的文字、图形、画面等，符合商业广告特征的，可以适用《广告法》规定进行规范和监管。（3）2016年6月8日《工商总局关于商品包装含有违法广告内容销售者是否应当承担法律责任问题的答复意见》（工商广字〔2016〕107号）：在商场（超市）中销售商品的外包装上含有广告宣传内容的，商场（超市）等零售终端作为商品销售者的销售行为不属于广告发布行为。
标签标注虚假宣传如果属于虚假广告，工商部门则可适用广告法，处罚重。如果不属于，工商部门则可适用反不正当竞争法，处罚轻。无论是否属于，农业部门均可适用种子法，处罚最轻。
四、种子标签必须标注的事项：
《农作物种子标签和使用说明管理办法》（2016）第六条 、第十九条，《主要农作物品种审定办法》（2016）第三十五条。
（1）种子标签应当标注下列内容：（一）作物种类、种子类别、品种名称；（二）种子生产经营者信息，包括种子生产经营者名称、种子生产经营许可证编号、注册地地址和联系方式；（三）质量指标、净含量；（四）检测日期和质量保证期；（五）品种适宜种植区域、种植季节；（六）检疫证明编号；（七）信息代码。（2）使用说明应当包括下列内容：（一）品种主要性状；（二）主要栽培措施；（三）适应性；（四）风险提示；（五）咨询服务信息。（3）
审定公告内容包括：审定编号、品种名称、申请者、育种者、品种来源、形态特征、生育期、产量、品质、抗逆性、栽培技术要点、适宜种植区域及注意事项等。
五、有关案例。
湖南湘穗种业有限责任公司诉沙洋县工商行政管理局工商行政处罚二审行政判决书。湖北省荆门市中级人民法院|案号：（2016）鄂08行终43号。
【基本案情】2013年11月，湘穗种业公司（湖南）与沙洋繁荣种业（湖北）经营者张凡荣签订泰优1号杂交水稻区域代理协议，张凡荣取得在荆门区域内独家销售湘穗种业公司提供的不再分装的泰优1号种子的代理权，张凡荣将购回的泰优1号种子分别销售给姚金凤、卞济美等各乡镇农资经营户。2014年6月间，多地种植泰优1号水稻种的农户向工商、农业等部门反映种子可能存在质量问题。湘穗种业公司生产的泰优1号种子包装上存在与审定公告不一致的文字。
【法院认为】一、关于管辖权。湘穗种业公司将生产的含有虚假宣传内容的泰优1号种子销售到沙洋县，沙洋县即为违法行为发生地，故沙洋县工商行政管理局有权对本案进行管辖，湘穗种业公司提出的沙洋县工商行政管理局无管辖权的诉称意见，法院不予支持。二、关于是否构成虚假宣传。该包装注明的特征特性记载:“……米质主要指标达国家二级优质米标准……抗倒能力强……”，与湖北省农作物评定委员会出具的《湖北省农作物品种审定证书》（审定编号:鄂审稻2007010号）审定的“主要理化指标达到国标三级优质稻谷质量标准”、“抗倒性较差”的内容不一致。其他内容如“各地普遍反映泰优1号食味佳，口感好，米质堪比泰国香米”，明显带有宣传产品效果的意图，上述宣传内容使消费者对该种子产品特别是抗倒性存在的风险不能进行全面客观的了解，足以误导消费者，较之其他同类产品形成了有利的竞争优势，妨碍了正常的市场竞争秩序，属于《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条 第一款 规定的利用其他方法对商品作引人误解的虚假宣传.
盱眙禾乐植保有限公司志娥分公司与盱眙县市场监督管理局行政处罚二审行政判决书。江苏省淮安市中级人民法院|案号：（2016）苏08行终86号。
【基本案情】2015年4月29日，被告的执法人员在盱眙县维桥乡进行巡查中发现，原告于2015年4月14日从经销商谢忠兰处购进标注为“淮安金地种业科技有限公司”生产的盐糯12粳糯稻种至2015年4月29日已销售15斤，销售价格5元/斤，库存885斤。该稻种外包装标注特征特性为:该品种株高约92CM,株型较紧凑，长势较旺穗型大，分蘖力较强，叶色较深，群体整齐度较好，抗倒性强。同日原告从经销商谢忠兰处购进标注为“合肥市丰宝农业科技服务有限公司”生产的原旱稻3号常规稻种。至2015年4月29日已销售9斤，销售价格5元/斤，库存171斤。该稻种外包装标注特征特性为:抗性:稻瘟病综合抗性指数5级，抗旱性5级。原告所销售的标注为“淮安金地种业科技有限公司”生产的盐糯12粳糯稻种，该稻种特征特性为:株型较紧凑，长势较旺穗型大，分蘖力较强，叶色较深，群体整齐度较好，抗倒性强;接种鉴定中感白页枯病，穗颈瘟。原告所销售的标注为“合肥市丰宝农业科技服务有限公司”生产的原旱稻3号常规稻种,该稻种特征特性为:粳型常规旱稻品种。黄淮海地区作麦茬旱稻种植全生育期平均120天，比对照旱稻277长5天，株高105.1厘米，穗长17.1厘米，……。
【处罚意见】被告认为原告销售上述两种未按审定公告标注特征特性稻种的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条规定。2015年8月4日被告作出盱市管案字[2015]143号处罚决定书，原告不服，向法院提起行政诉讼。
【法院认为】根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第九、《中华人民共和国种子法》“第三十七条”明确规定“种子广告的内容应当符合本法和有关广告的法律、法规的规定，主要性状描述应与审定公告一致”。本案中，上诉人销售的盐糯12粳糯稻种、原旱稻3号常规稻种,其种子标签标注与审定公告不一致，种子包装袋上标签标注，将审定公告中关于种子适应性、抗病性的不足之处的描述予以删除，使消费者对该种子产品，特别是种子适应性、抗病性中存在风险不能进行全面客观的了解，这足以误导消费者认为上诉人经销的种子不存在适应性、抗病性的风险，客观上较之其他同类产品形成了有利的竞争优势，妨碍了正常的市场竞争秩序。上诉人的上述行为违反了《中华人民共和国种子法》关于对主要农作物种子、品种说明应与审定公告一致的相关规定。上诉人的行为已经构成了虚假宣传。