【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(六) 综合管廊项目建设的总结分析
前文回顾
◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告（一）综合管廊的概要叙述
◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(二) 综合管廊的发展情况
◎【建纬观点】关于“城市地下综合管廊”的调研报告(三) 城市地下综合管廊的政策环境
6.1 综合管廊项目建设的经验
6.1.1 采用合理的融资模式，是项目顺利实施的前提
城市地下综合管廊项目因不适合分期建设，一般建设投资都很大，动辄十几亿、几十亿。然而每个城市的财力寡富相差很大，地方政府应根据财政支出预算采用合理的融资模式。在采用PPP模式时，尤其应做好政府支付能力分析；同时应合理预见社会资本的融资能力，确保项目的顺利实施。
6.1.2 事先厘清权责利，合理分配风险
政府方与社会资本签订PPP项目协议时，应对各参与方的出资责任、相关权利和义务进行合理的分配，并按照风险最优分配等原则来合理分配风险，以避免在项目建设及运营过程中的界限难分及相互推诿。
6.1.3 创新实现综合管廊的准经营性，保障项目的可持续性
由于综合管廊的公益性性质，致使尚未有一个综合管廊项目能够很好地解决入廊费和运营费的定价和收取问题。为保障项目的可持续性，应有所创新，实现综合管廊的准经营性。比如通过汇入具有可经营性的管线，比如利用管廊的排风口等上方构筑物部分设置广告位来获得经营收入。
6.1.4转变政府职能，是项目顺利实施的保障
在PPP项目实施过程中，政府主导项目公司的选择和项目的确立，参与成立项目公司，主持招投标，与企业合作共同完成项目融资，而对项目建设，运行管理主要起监督作用，最后接收项目移交。
宏观上从整体和态度上对采用PPP项目融资模式进行基础设施建设提供前提保障，降低政治风险，清除政策、法律等障碍，为此模式的开展和推广提供坚实稳定的宏观环境和氛围。
微观上主要是针对具体项目的具体实施过程中遇到的问题和障碍提供必要的支持和参与问题的解决，从微观和具体环节上保障项目的顺利实施。[1]
[1] 参见 宋丹：《现阶段我国政府在PPP项目融资模式中的职能与作用研究》，北方经济：学术版。
6.2 综合管廊发展的瓶颈
6.2.1 综合管廊的建设投资巨大、管理成本高昂
综合管廊优点众多，但是工程投资巨大。综合管廊的土建费用较传统的管线直埋敷设约高出1-2倍。另外，综合管廊正常运营必须配置的附属系统也需要较大的投资，附属系统的运行还将产生运行管理维护费用。巨大的建设投资和高昂的运营管理成本都将成为制约综合管廊发展的主要因素。
6.2.2 社会资本的融资困境
城市地下综合管廊PPP项目普遍投资规模较大，巨大的投资体量带来了相当大的融资压力，对于一般的社会资本而言，其融资渠道相对较为单一，并且传统的商业银行贷款融资成本较高。融资难题主要体现在三个方面。其一，PPP项目收益率较低，难以覆盖较高的融资成本；其二，PPP项目合作期限较长（至少10年以上，综合管廊项目时间更长），而金融机构为避免不确定性和流动性风险，一般选择中短期融资，导致期限错配。其三，我国现阶段的PPP项目都难以实现有限追索融资。[2]
[2] 参见 曹振华：《城市地下综合管廊PPP模式关键问题探讨》，中国PPP门户网，2016-07-17。
6.2.3 利益协调难度大
城市地下综合管廊的利益涉及面广，协调难度大。政府部门是主要发起人，对综合管廊项目起主导作用，注重社会效益；社会公众是主要受益者；各管线单位是使用者，若入廊费用和日常维护管理费收取过高，都会对管线单位入廊的意愿产生影响；第三方投资者作为出资人希望城市地下综合管廊能带来收益回报，追求经济效益最大化。
6.3 综合管廊发展的建议
6.3.1 多渠道筹措综合管廊建设资金
综合管廊建设必须摆脱主要靠平台公司及财政投资的模式，加快向政府主导、多主体投资、多渠道融资方式转变。
(1) 强化政府资本运作能力
积极开展资本运作，如采取信托贷款、企业债券等方式融资；也可将土地折价引入战略投资者成立项目合作公司；或通过PPP模式实施综合管廊建设和营运。
(2) 设立地下管网建设专项基金
为加大对地下管网建设资金支持力度，建议仿照地铁发展专项基金模式，设立综合管廊建设基金。该基金的资金来源可包括三个渠道，即：在新区内抽取一定比例土地出让金；从城市基础设施配套费中抽取一定比例资金；依法收取的各类地下空间使用费。
(3) 争取财政和金融机构的特殊支持
综合管廊建设可积极争取中央财政设立的管网建设资金支持。也可向世界银行、亚洲开发银行、德国复兴信贷银行（KFW）、国家开发银行等国内外金融机构申请专项贷款。这些机构为支持发展环保事业，可对诸如污水管网、综合管廊等项目提供利率较低、期限较长的优惠贷款。[3]
[3] 参见 《关于天府新区地下管网建设的调研报告》，四川经济信息网，2013-09-21。
6.3.2 综合性、统一性、前瞻性的规划设计
随着人口、资源与生态环境矛盾的日益突出，合理的城市规划、社会的协调和可持续发展观逐步被广泛认识和接受，建设综合管廊必须要重视规划。而且要不断吸收新的工程技术来更新城市规划的观念，使得城市功能合理，并降低城市规划的实施成本。做到：
(1) 先规划后建设
(2) 近期发展与长期发展相结合
(3) 与其他地下设施规划相互协调
(4) 与其他地下设施合建[4]
[4] 参见 北京国兴众合咨询事务所，《城市地下综合管廊的发展和经验借鉴》。
6.3.3 加强法律法规建设
(1) 综合管廊与地下空间权立法的对接
确立国家对地下空间权益主体地位，解决地下空间权属不确定对综合管廊建设的影响；出台对地下空间权属的登记、使用、租赁、出售等相关实施性规范。
(2) 综合管廊工程规划与规划法的对接
确立综合管廊工程规划的法源基础和法律地位，从法律上明确城市地下综合管廊工程规划是政府引导和调控城市地下管线建设和发展的一项重要公共政策，是具有法定地位的发展蓝图。规避规划滞后及规划深度不够而导致达不到应用效果的问题。
(3) 综合管廊入廊费、运维费计价与价格法的对接
(4) 综合管廊PPP项目合同管理与相关法规的对接[5]
[5] 参见 宋志成，梁舰，冯海忠：《PPP模式在城市综合管廊工程中的应用》，知识产权出版社。
6.3.4 完善政府监管体系
综合管廊的一般设计寿命达到100年左右，在这么长的运营周期内，无论是政府的平台公司运营，还是通过PPP模式选定的社会资本来运营，均需要政府主管部门对于综合管廊的运营过程进行有效的监管，建立并完善综合管廊项目的运营绩效考核制度和应急事件处置办法，加强运营成本审查，有效引导项目公司的运营行为，提高综合管廊的维护质量，使综合管廊处于良好的技术状态，延长其使用寿命，杜绝运营中断事件发生。