特别推荐 | 贾康：关于转变发展方式的成绩、问题与建议
（本文发表于《财政监督》2018年第3期。）
【摘 要】近年，我国在加快发展方式转变方面已取得了明显成效，拉动就业效果明显，一些领域还进入了世界前沿。但还有很多时候，行政手段的扭曲作用、对表面政绩的追求、科研经费管理的官本位化等问题，阻碍了改革与创新进程，由此产生了一些低效案例。本文在重点剖析转变发展方式过程中的突出问题之后，从七个方面提出了对策建议。
【关键词】发展方式转变 供给侧结构性改革
我国在上世纪80年代初期，转变发展方式的命题就已提出，当时发起了社会主义生产目的的大讨论，时任国务院领导特别强调，我国的经济发展要转到以提高效益为中心、使人民群众得实惠的轨道上来，其实这就是树立发展方式转变的主题与目标。几十年下来，学术界更加统一了认识，效益型、可持续、好字当头、人本立场这些概念，都已成为共识。决策层明确要求，发展必须“质量第一、效率优先”，所要引领的“新常态”，关键特征是“增长质量的升级版”。
一、我国在加快发展方式转变方面取得明显成效
（一）从2010年以后的我国就业情况看发展方式转变
在观察增长质量的相关指标中，就业是一个综合反映经济结构、效益情况和人民群众得实惠情况的指标。我国当下不到7%的GDP增幅，比起2010年的10.4%，已经下降了三分之一以上，比起2007年最高时的14.2%更是已跌去了一大半。之前的“两位数”高速增长阶段中，每年提出城镇新增就业岗位，都在一千万个左右，但在2011年后的经济下行过程中，却能达到每年新增一千三百万个以上。也就是说，现在GDP每一个新增百分点所形成的就业贡献率是翻倍的，如果说原来一个点大概对应一百万人，那么现在一个点差不多要对应两百万人。
不论怎么解释这个现象，都与我国经济结构调整中商事制度改革、支持服务业发展、减税让利放权等放管服的种种改革努力，以及“大众创业、万众创新”中草根层面各种激励机制的进步是分不开的。这个指标是综合的，目前也是决策层对于经济运行状态可接受区间底线要参考的最主要指标，毕竟GDP是直观上的景气水平，而就业才是其背后的实质问题。就业这些年的情况，也使得我国调控当局在面对调控过程中的复杂情况时，有足够的底气和定力，最主要的依据就是这个关键情况可以支持社会的基本和谐稳定。
（二）从产业、产品升级的直观表现看发展方式转变
可举两个例子：
1、部分大型装备制造能力开始进入世界前沿。现在比较明显的是，中国在高铁领域里总和的装备与基础设施供给能力，至少在现阶段已走在全世界的前沿。至于马斯克试图用20年左右的时间去发展的管道式高铁，其实国内现在也有谋划，不过那是后15年到25年的竞争，至少在现阶段，对于我国高铁在复杂情况下的升级以及升级带来的正面效应，是应充分肯定的。
2、民营企业方面亮点频出。华为现在做到了业界的全球第一，而且还在继续努力高歌猛进，在全世界布局，于全球扩大市场份额，非常值得肯定。科大讯飞、华大基因以及几个电商巨头，也都有他们非常明显的亮点。至于军工方面，虽然网上披露出来的新品消息有限，但已可对其进行充分肯定。这也为发展方式转变过程中创新能力和供给能力升级形成的成果，提供了佐证。
二、转变发展方式过程中比较突出的问题
在转变发展方式进程中，仍存在的一些突出的问题和缺陷，决不可忽视：
（一）易形成非理性的供给侧手段调控，即以行政手段为主
以行政手段为主，在一些公共权力环节上被认为是最得心应手的，但实际上这会造成严重的扭曲，违背供给侧结构性改革的内在逻辑和改革初衷。最典型的就是多年困难的煤炭行业，其产品价格在2016年三季度突然猛升，这固然被广泛地评价为是好事，但是这个大起，是否会带来大落的风险，其回升势头是否过猛？据了解，其中的不当之处是不可否定的。
在前面一段时间，有关管理部门急于表现“三去一降一补”的成效，对煤炭行业是以行政手段明确规定所有的矿井一年开工不能超过276天，美其名曰“去过剩产能”，但实际上这并不是在去过剩产能，而只是在以行政手段一刀切地压产量，真实效果是把落后的产能一起保护下来了。去过剩产能的内在逻辑，应该是去产能中落后的部分，宣传上只提去过剩产能是不够的，问题的关键是在于如何去除某类可比产能中落后的部分？一个领域里可比的产能高高低低在一起，成规模的大企业如果被认定为落后产能的代表，并且已无可救药，那么关停并转的确最便捷，但这种对象的适用性现在已基本没有了。目前全国至少八千多万个市场主体里面，对于绝大多数的中小微企业，不能采取这个方式去产能，因为政府没有能力去一一甄别谁是落后产能的代表，那么只有靠市场手段、经济手段为主来促进公平竞争中的优胜劣汰。政府应做的，在于努力维护好相关的公共竞争规则。对煤炭行业以行政手段一刀切地压产量，实际上是把落后产能一起保护下来了，强制使各矿井开工不足，不仅违背了煤炭行业通过一年到头连轴转、分班下井来充分分摊固定成本的生产规律，而且后面还带有其他隐患——“连轴转”的情况下是不断抽取煤层气的，但如果长期不能生产，一线的管理者当然会通过关停通风系统来减少成本，而具体何时复工、要提前多久开始抽气，有时是不太确定的，经验不足的情况下抽取不到位，那便会增加瓦斯爆炸等危险隐患。
这些事情如果按照党的十八届三中全会阐明的资源配置机制，对于大量中小微企业的去落后产能，一定应强调经济手段。所以，煤炭行业的例子，其实更大程度上是单纯依靠行政手段引出的教训，隐含着未来的不良因素，国务院领导已明确地说要纠正。但是要举一反三，这个问题纠正后，以后的思维逻辑和改革方面相关的推进机制，如果没有形成对这种行政手段的防御能力、免疫能力的话，类似的问题还有重现的可能。
（二）转型过程中仍过于追求表面政绩
地方官虽政绩考核过去主导的偏差，较长时间是“以GDP论英雄”，现在不以GDP论英雄了，那么应以什么论英雄？现在很多地方要在环保上出政绩，掀起了“环保风暴”式的运动，许多小微企业不由分说就得关掉，没有考虑这些小微企业员工在关停后生活无着的问题，一些地方因为这个已经闹得矛盾非常激烈了。北京也有类似的例子，一些部门以疏解首都非核心功能为由，大张旗鼓地拆违建出政绩，运动式地把商户们弄得鸡飞狗跳，原来已经有了繁荣局面的那些街面，拆完以后往往是看上去惨不忍睹。后来强调消灭火灾隐患，疏解首都非核心功能、煤改气等，方向、原则都正确，但谁能想到却不讲操作常识和对相关社会成员的人文关怀，以“真刀真枪刺刀见红”的要求急于火线立功，这便带来了颇令人不安的负面社会影响。
从经济社会管理运行本身来说，官员应该有个基本的综合判断能力，但有些官员现在眼里只有跟风式的出政绩。这种形式主义的东西有百害无一利，但成为在中国非常容易出的毛病，这不是真正的转变发展方式，往往只是激化与老百姓之间的矛盾而已。
（三）创新活动的科研经费管理违背科研规律搞官本位化和行政化
前两年有关部门按照官本位行政化的一套规则对于创新活动中的科研经费管理（包括横向课题经费）实行了越来越苛刻、繁文缛节式的管理与核查、追溯，把用于约束公务员差旅等行为的行政规则，套用到知识分子、科研人员头上。比如，如果没有行政上的司局级待遇，哪怕使用横向课题承包性质的经费出行乘高铁，白发苍苍的学术带头人也只能坐二等座而不能坐一等座；没有副部级待遇，国内所有的飞行除了经济舱外其他的舱位都不可以报销。即便之前已经报销过，也要退赔，而且退到课题的账户里后，按道理说退回去的这笔钱仍是承包性质的课题费，理论上责任人依旧有权力对其加以运用来为课题的继续运转服务，但按照有关部门的说法，这笔钱退回去就不能再动用了，那么事实上它就转变为一笔罚没收入。这在很大程度上抑制了一线科研人员创新的积极性。这个问题中央已经发文纠偏要求解决，并具体地要求有关部门在2016年年底前必须推出细则，但遗憾的是这个操作层面的细则到现在都没能推出来。
三、对于转变发展方式的几点建议
为贯彻现代化战略以供给侧结构性改革为主线进一步转变发展方式，特提出以下七个方面的建议：
（一）坚持市场在资源配置中起决定性作用
呼应前文的“问题导向”，一定要坚持十八届三中全会的基本精神，也就是使市场在资源配置中起决定性作用，坚定不移地推行以经济手段为主和以市场机制主导的优胜劣汰为主，在全局中政府充其量担任配角。政府的产业政策确有必要，是在有效市场后面加上有为和理性、有限的政府作用，其最关键的已不在于方向——支持什么或不支持什么，这方面已有七大战略性新兴产业和其它重点的明朗化，而在于它一定要跟市场兼容、以经济手段为主以及结合种种应开拓的创新机制。比如产业引导基金，作为母基金，要带出一群子基金，由各个子基金的专业化团队，决定产业政策引导下具体的项目决策；这些产业引导资金，在子基金操作的时候，还会要求配上这些专业化团队的跟投，把他们的个人风险和整个项目的风险捆在一起，而母基金只是在这方面给它提供一种助力机制。如果成立一个由政府主体直接大包大揽的产业引导基金，是肯定要出问题的。诸如此类都是贯彻产业政策和技术经济政策必须进一步探索的机制问题。方向上支持什么相对容易判断，七大战略性新兴产业再加上文化创意产业共八大支持方向一般而言是没有异议的。关键在于，要想掌握好实施机制，必须进一步做“守正出奇”的探索。比如，PPP与政策性融资就是与产业政策、技术经济政策紧密结合的机制创新。
同时，即便经济手段为主，必需的非经济行政手段也是要有的，比如以行政手段执行法定的准入标准。但操作中的理性态度仍至关重要。以环保观察，必须要控制一些标准的准入，但过程中也应该有一个“拧螺丝”式的理性态度。有些小微企业环保不达标，主要应是以“拧螺丝”式逼着它和引导它整改，形成一定压力是可以的，但是一下子断了人家生活的出路，绝对不合适，毕竟在老百姓实际生活中，有些底层环境的确十分艰辛，要“给出路”。这种情况下，“拧螺丝”式地掌握好度，也是非经济手段里应有的一种柔性掌握的要领。
（二）在创新方面给出“发展中规范”的探索空间
李克强总理提到的包容审慎，非常值得总结。笔者理解所谓包容审慎就是对创新活动要有包容性，审慎地处理，不是一上来就管制。他举的例子很生动：几年前微信刚兴起时就有反对意见，但秉承包容审慎的原则而并未过多管制式干涉，结果使这几年微信发展起来了。也不能说微信就没有问题、没有对政府造成困扰，但是恐怕现在大家都得承认一大半中国人在用它，其运转在世界上已经被称为成功经验了，使便捷的金融服务在中国实现惠及“草根层面”的超常规发展，这个时候，包容审慎精神的意义就凸显了。对于其他的创新事物，这种方针应该举一反三：看不准的事情先强调发展中规范，对风险点判断得八九不离十后，再强调规范中发展。包容审慎的大前提必须要保证，因为创新的时候，并不知道具体风险在哪儿，先进行规范那就什么都干不成了。创新、改革就是要在已经有的规则方面有所突破，邓小平的改革智慧更加值得我们现在重视和强调。
对于知识分子，所谓尊重科研规律，其实并不是要求政府在这方面显得多么活跃。硅谷就是个好例子，政府的作用是“润物细无声”的，几乎感觉不到它的存在，而且不会有政府官员以说一不二的态度去对知识分子做“官本位”的“加强管理”，这就是高下之分。我国以后对创新的鼓励，确实需要更多地注意这种符合科研规律与人文关怀的制度环境机制建设。
（三）要继续让中国的企业家特别是民营企业家吃好定心丸
2016年出现了民营企业国内投资迅速下降而国外投资迅速上升的现象，中央很快意识到要做出一些调整，在下发相关文件后，2016年中央经济工作会议上已明确要求加快编纂民法典，鼓励企业家精神，保护产权和纠正侵犯企业产权的错案冤案，2017年的中央经济工作会议进一步强调了这方面的导向。中办、国办已高规格联合发文要求保护、弘扬企业家精神。这些方针可谓具有给定企业界的方向感、安全感和希望感，以及推行基础制度建设方面的重大意义。加快编纂民法典，在历史上可比的就是法国大革命时期的拿破仑法典，即在所谓市场经济运行的产权基石层面，夯牢保护产权的民法基础。我国在建设现代市场体系的过程中构建这样的基础性制度，其建设意义非同小可，一定要在这个精神指导下，把相关的事情都很好地落实。
中央明显有所指的甄别纠正一批侵害企业产权的错案冤案，实际上这是使企业家有方向感、安全感与希望感的最好短期举措，是在现实生活中给市场主体、民营企业吃“定心丸”的最好示范，将有望与加快编纂民法典等法治建设相得益彰，加强中国可持续发展的基础性动力，并有效地调动最稀缺而宝贵的企业家才能，支持提升增长质量。我们现在还有必要进一步强调这方面，坚持排除以“消灭私有制”为标榜而暗喻要“跑步进入共产主义”所带来的不良干扰。对贯彻2016年中央经济工作会议以来的一系列重要精神的可用空间，应抓住不放，这样来真正让民营企业界吃好“定心丸”，促进创新发展和升级换代提质增效。
（四）企业负担降低要按“全景图”来掌握，注重改革攻坚
大家都关心的企业负担降低，与激励、创新和升级有关，应特别强调看全景图，抓住改革的真问题和关键问题。具体怎么降低17种正税，还可以继续努力，但是在中国真正有效降低企业负担，已绝对不是“减税”两个字所能解决的，税外的负担还包括五险一金、几百项行政性收费以及隐性负担等等，这些都要通过看全景图进行配套改革来解决，盲人摸象只看局部是绝对不可取的。社保负担、过多的行政性收费负担与种种实际发生的“打点费用”式隐性负担的真正减降，都会涉及“攻坚克难”的改革事项，有待我们创造条件来“动真格”、“啃硬骨头”。
（五）金融要促进实体经济发展，其有效供给体系应该是全光谱的
商业性金融定位上的金融产品，需要极大地丰富起来，而且商业性金融还要与政策性金融匹配、呼应。实际上广为认同的开发性金融、普惠金融、绿色金融、草根金融，还有精准扶贫的金融支持等等，都需要有政策方面可持续的健康机制进行匹配。中央在十八大以后，就已经在概念上确立了这种全光谱体系的打造，明确强调要推动政策性金融和开发性金融健康发展。具体如何落实，还需要在种种见仁见智的不同意见间进行积极互动讨论，但最终还是要落到金融改革实际深化过程中，去针对问题来求得可行的解决方案。
（六）房地产方面必须真正抓住治本之策
对牵动整个社会神经的房地产健康发展问题，中央提出的基础性制度建设已说到了关键点上，很多年前就表述了的长效机制，现在可以解释清楚：长效机制就是要依靠土地制度、双轨统筹的住房制度、相关的投融资制度、房地产税制度等等这些基础性制度配套改革才能形成。之所以从中央强调开始到现在还都没有多少动静，是因为有关部门还都是弃难就易，以治标为主。
北京市前段时间第六次本能而极端化地提高了购房首付后贷款的利率水平，所压制的大都是刚需了，这种治标不治本的办法现在大行其道，却少有人言治本之策。按照户籍人口计算，中国现在的真实城镇化率只有41%，后面的发展空间还很大，在房地产业和建筑业合二为一的不动产开发运行中，如没有健康的长效机制来保证未来的可持续性，那便是自坏好局，是政府自己在这方面没有构造出够格的调控水平。治标方式已经沦为“打摆子周期轮回”，经历了十多年间至少三轮过山车式的往复循环，从紧了难受，放松了还难受，民众焦虑，政府公信力滑坡。现在一定要按中央的精神，在这方面把改革应做的事情做出来。
（七）要注重有效投资以及相关的机制构建
新供给研究群体里有一个基本共识，即并不认为简单地把投资的比重压下来就是升级发展的特征，关键是要顺应中国现在可调动的发展潜力，在投资和消费的互动中，使投资更多地优化其结构、质量和有效性。消费的上升，更多的是收入增长中顺其自然和社保等方面有效供给引领的升级过程，不能揠苗助长式、吊高胃口不可持续地提升消费。
整个现代化的提升过程中，客观地来看，中国经济社会需要不断投资来有效地发挥支持作用，不断地补短板，以“适合人群之需要”，化解中共十九大所说的中国社会的主要矛盾——就是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而且必须清楚地认识到，这个不适应需求的供给方的主要问题，是不平衡的结构问题。那么解决结构问题，必须抓住供给侧结构性改革为主线，优化制度结构，带出整个供给体系质量和效率的提升。供给体系必须形成有效投资的机制，不断补短板，弥合矛盾中供给不足的缺口，才会使中国在现代化的发展路径上不断地提升发展水平。质量第一、效益优先的取向下，投资的作用非常重要，最为需要的是它的有效性：对应经济社会优化结构需要的投资，笔者认为从各个角度来观察，可以说有非常宏大主题的投资事项，也有看起来十分细小的投资事项，它们就在我们的身边。
比如以北京为代表的中心区域要想缓解公共交通紧张局面，就必须尽快建成四通八达密度足够的轨道交通网，这就要将大量资金投入到地铁建设上，这种有效投资支撑的是经济社会的可持续发展和实现现代化的后劲。再比如，前段时间有关部门粗略测算了全国城镇区域缺少五千万个停车位。建造这些停车位，以保守标准估计，也会形成5万亿元以上投资的需要量——这是适应人群需要、缓和社会矛盾的建设事项，因为我们已普遍感受到了停车难。为了减少地皮的占用，可以在道旁建设便捷的立体停车位；因为过几年电动车的比重会大大提高，政府还应规划配以充电桩。这些各地停车位建设所需相关资金，可通过PPP的方式来筹集。这就是以有效投资补短板，满足人民美好生活需要，支持经济社会有后劲地发展。这类建设事项还涉及产业园区的建设，战略性新兴产业、新的增长极建设等诸多方面。所有这些可做的事情，只要政府能够构建出好的科学决策机制，在现代治理中形成政府和非政府主体间的良好互动机制，那么中国这个世界上最大发展中经济体极其可观的潜力和活力，将都会得到更充分的发挥。
贾 康 介 绍
第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。