林业碳汇PPP项目的风险作用路径研究
在政府与社会资本合作模式下，政府的林业部门和社会资本开展合作，吸引金融机构等其他利益相关者加入，共同完成生态项目。PPP模式在生态环境保护工程中的运用，将提高环境治理的效率，也意味着生态环境保护工程建设步入以效果为导向的按效付费实施管理阶段。就森林碳汇项目而言，碳交易机制的存在，使得森林碳汇可以在碳交易市场上进行交易，将生态效益转化为经济效益。因而，生态林项目的实施，可以通过CDM机制和PPP模式的结合完成。不过，PPP模式也有其短板。在几十年的合作周期内，多个合作主体共同参与项目的经营，也使得风险变得更加复杂。因此，风险管理是林业碳汇PPP项目的重要管理问题。
一、林业碳汇PPP项目的风险因素分析
本节将进行风险识别，明确各类风险中的风险因素。外部环境风险的识别将以政治（Political）、经济（Economic）、社会（Social）和技术（Technological）模型（缩写为PEST模型）为理论框架。管理风险中的六类风险以及综合风险，将结合案例项目的可行性报告等文件进行识别。本节还结合其他PPP项目风险研究的结论，对风险因素清单进行了补充。
1、外部环境风险因素
通常而言，企业管理的外部环境分析可以通过PEST模型进行。PEST模型将企业的外部环境，分为政治环境（Political）、经济环境（Economic）、社会环境（Social）和技术环境（Technical）四大类。这一模型也可以用于项目管理之中。考虑到林业碳汇PPP项目以森林资源为主要管理客体的特性，影响林业碳汇PPP项目的环境因素中还应该添加自然环境因素。因而，应将林业碳汇PPP项目的外部环境确定为自然环境、政治环境、经济环境、社会环境和技术环境五类。
林业碳汇PPP项目以森林资源为主要管理对象，容易受到自然灾害的影响，而且林业项目还容易受到附近村民生活污水排放、人畜践踏、毁林开荒、樵采等生产生活行为的威胁，以及人为火灾、盗伐等恶性事件的影响。2017年林业发展报告曾指出，人为因素仍然是森林火灾的主因。自然灾害和人为破坏分别属于来自自然环境的风险和来自社会环境的风险。
政治环境的影响既包括与碳汇造林相关的政策和法律的变更问题，也包括与PPP模式相关的政策和法律变更问题。经济环境的影响主要包括碳汇林经营成本的变化、碳价的变化，以及金融市场的波动。在PPP项目的风险研究中，很少关注技术环境带来的影响。采用PPP模式的项目大多属于公益性项目，其产出通常是公共物品，不像企业产品那样涉及到产品更新换代的问题，故本文忽略技术环境带来的影响。综上所述，林业碳汇PPP项目的环境风险，包括自然灾害、人为破坏、政策法律变动和经济波动造成的风险。
2、管理风险因素
结合财政部政府和社会资本合作中心中的林业碳汇PPP项目案例——屏南县森林资源培育和保护项目的可行性报告等文件，归纳出4个风险因素：设计缺陷、土地筹集困难或成本太高、操作不当、碳汇收入不足引发的风险。
林业碳汇PPP项目的主要项目内容是种植和管护碳汇林。自然条件是影响林木生长的重要因素，且这种影响并不以人的意志为转移。项目的参与者在做决策的时候必须考虑自然条件的影响。如果社会资本在设计方案时忽视这一点，便会造成风险，即设计缺陷。
林木的生长需要土壤较好的宜林地，且为了发挥森林的生态服务功能，项目的造林面积广大，这对项目用地的筹集工作提出了更高的要求。如果需要农户退耕还林，那么土地筹集的成本也会进一步加大，而且政府还要考虑农户是否愿意流转耕地。如果政府没有做好安排，就会造成土地筹集风险。
林业碳汇PPP项目的主产品是森林碳汇，交易双方通过碳汇造林项目的净碳汇量和碳价确定交易金额。与公路通行量和用水量等指标相比，净碳汇量的计量相对复杂。社会资本必须组织团队，根据方法学选定本项目的净碳汇量计算公式。投资方还必须成立监测工作组，以便对项目实施情况进行监测，确定计算公式中所需的各类参数，并编写项目监测报告、确定净碳汇量。监测样本的选择、监测方法的选择、监测人员的专业性都会影响到监测的结果。
除计量困难外，如果社会资本管理不善，在生产经营的过程中产生新的碳排放，还会减少净碳汇量的数值。生产经营中的碳排放，可能来源于机器设备的应用，如长距离运输产生的碳排放；也可能来源于生物质燃烧，如森林火灾等。根据中国核证减排量项目的《碳汇造林方法学》，生产经营过程中产生的碳排放会计入到净碳汇量的计算之中。
3、综合风险
参考屏南县重点生态区位森林资源培育和保护PPP项目的项目内容，可以明确，林业碳汇PPP项目的效益包括生态效益、社会效益和经济效益三个方面。如果生态效益不足，意味着林业碳汇PPP项目并未发挥生态修复的功能，与林业部门和民众的预期相悖；如果经济效益不足，意味着社会资本并没有通过项目获得足够的收入；社会效益不足反映出项目的开展没有带动附近村民收入的提高，与政府的预期不符。不过需要指出的是，社会效益不足这一风险因素可能并不是每个林业碳汇PPP项目都会发生的。对于靠近农村的项目，特别是涉及到退耕还林的项目，林业部门和社会资本才需要考虑村民的生计问题。在PPP风险的研究中，残值风险反映的是项目资产的残值在项目结束后低于预期、损害政府权益的可能性，属于重要风险。考虑到林业碳汇PPP项目也存在残值，所以本文也将残值风险视为综合风险的风险因素之一。
二、对策建议
1、林业部门和社会资本合作应当科学决策。林业部门在项目选址的时候，应当选择自然条件良好的区域开展项目；结合社会资本的资金实力和承受能力，合理确定林业碳汇PPP项目的项目内容和运作方式，并保证自身的监管权力不受影响。林业部门在发起项目之前应当进行可行性评估，避免项目在进入实施状态后，因受到外部环境的影响而陷入困境。社会资本在设计方案的时候，应当参考当地自然条件，统筹安排各个子项目所需的资源和时间。同时，社会资本应大胆创新，采用先进的技术，提高造林的效率。地方政府可以出台优惠政策，提高社会资本开展技术创新的积极性。但是，社会资本选择的技术必须是可靠的、经过实践验证的，并且能够实现项目的预期目标。
2、为应对外部环境的影响，社会资本和林业部门应当采取必要的预防措施。社会资本应当配备消防设施，做好病虫害的防治工作，或采取其他防灾措施，降低自然灾害对造林工程带来的影响；建设或购置管护房、巡逻车等管护设施，安排更多的巡护人员，加强巡护力量，降低人为破坏对造林工程带来的影响；采取恰当的管理措施，减轻通货膨胀或碳交易市场变动给收入或成本带来的影响。林业部门可以设立基金，在灾情严重的时候，向社会资本给予资金方面的援助。林业部门可与森林消防部门、气象部门开展合作，加强对社会资本防灾工作的巡检，并对社会资本的工作人员进行专业培训。当物价、利率变动较大时，林业部门可根据实际情况适度提高或减少补贴金额，使社会资本的利润率维持在一个合理的水平。
3、在组织协调方面，林业部门应与社会资本及其他利益相关者建立稳固的合作关系。林业部门可委托专业的第三方机构帮助订立合同文本，并与中标社会资本平等协商后签署合同。对于非原则性的问题，林业部门应尊重社会资本的意见，对合同做适度修改。如果谈判无法取得进展，社会资本可以选择退出，林业部门应重新招标或放弃采用PPP模式。林业部门在划分权责之前，应当通过调研了解不同利益相关者的利益诉求，避免损害其他利益相关者的合法权益。各利益相关者可以定期举行会议，讨论项目运作中遇到的问题，寻求解决问题的办法，也可以在合同中约定争议解决条款，避免合作关系破裂。
4、在监管方面，既要做好对社会资本的监管，又要防止林业部门的腐败和过度干预行为。可由地方政府建立一个多部门共同参与的监管小组。其中，林业部门将根据绩效考核指标，定期检查项目进展情况和取得的成效；其他部门基于自身的职权负责项目有关方面的监管，如环保部门重点检查项目在存续期间是否存在环境污染的问题。林业部门可以参考其他PPP项目的绩效考核指标，结合碳汇林项目的实际情况，制定林业碳汇PPP项目的绩效考核指标。林业部门参与PPP项目的工作人员，应当接受关于PPP项目的理论培训，避免对项目的日常管理造成不当干预。上级政府可将林业碳汇PPP项目的成效作为考核林业部门的参考指标，倒逼林业部门加强监管。上级政府和监察部门还可开通举报热线，允许社会资本举报自己遇到的腐败行为。