智库论坛 | 深化土地制度改革，推动乡村产业振兴
乡村振兴，产业兴旺是基础。乡村产业是植根于乡村，以农业农村资源为基础、以农民为主体、以产业融合为发展路径的产业体系，承载着多元化的乡村价值、表现出鲜明的地域特色、发挥着重要的联农带农作用。近年来，我国乡村产业蓬勃发展，新产业新业态不断涌现，产业链条逐步延长、产业融合程度不断深化。乡村产业的诸多新特征，对土地功能的多元性、土地利用的复合性、供地方式的灵活性提出了新的要求。然而，当前我国乡村产业用地政策尚不能满足乡村产业发展的需求，制约了乡村产业的高质量发展。如何通过用地制度创新保障乡村产业发展的用地供给、促进产业兴旺，已成为土地管理制度改革的重要内容。
乡村产业发展特征及其用地需求
随着经济社会的快速发展和城乡居民生活水平的不断提高，乡村产业的功能逐步从粮食、果蔬或畜禽产品等单一的农产品生产功能，拓展到兼具生产、生态和休闲等多元功能。乡村产业承载了农业的多种功能，表现出一系列与传统农业不同的特征，在土地利用方面也存在着较大的差异。
（一）乡村产业类型不断丰富， 用地规模和空间布局存在较大差异
近年来，我国乡村产业发展迅速，新产业新业态不断涌现。从产业类型上看，乡村产业既包括以粮食、果蔬和畜牧业生产为主的现代种养业，也包括农产品加工业、休闲农业和乡村旅游以及电子商务等乡村新型服务业。不同类型的乡村产业，在用地规模、空间布局等方面存在较大差异。与传统小农户相比，现代种养业生产用地规模相对较大和集中，且普遍需要配套一定规模的设施农业用地或建设用地，以便于粮食存储和农机具存放等。从乡村加工业来看，伴随着农产品精深加工产业的快速发展，建设用地需求规模大幅增加。乡村休闲旅游业的用地规模、空间布局差异更加明显。如农户自我经营的采摘园、农家乐等休闲农业用地规模相对较小；休闲度假型、人文景观型休闲旅游项目，依托种养基地和田园风光，提供综合餐饮、娱乐、休闲等服务，用地规模则相对较大。在空间布局上，乡村休闲旅游产业与城镇开发边界内成片开发建设用地不同，普遍具有用地布局零散， 呈点状分布的格局。
（二）乡村产业融合程度不断加深，用地呈现功能复合性
产业深度交叉融合、要素跨界配置逐渐成为乡村产业发展的重要特征。当前我国乡村产业融合业态日趋丰富，既包括稻鱼共生、林下养殖等种植业与林牧渔业融合，又包括中央厨房、会员农业等种植业与加工流通业融合，创意农业、休闲观光等农业与文旅、教育、康养等产业融合，还包括数字农业、智慧农业等农业与信息产业融合。乡村产业的深度融合，打破了常规的用地分类，表现出土地利用的复合性，在用地类别上体现为农用地、建设用地、未利用地等，客观上要求用地供给的综合性和针对性。以乡村旅游产业为例，旅游用地是我国社会经济发展进入休闲时代后出现的新型用地类型，目前缺乏统一明确界定。由于乡村旅游产业用地是由旅游带、区、线、点系统组成的地域综合体，普遍需要配合其他建设项目。在土地利用方式上，由单一的土地利用向复合式土地利用方向发展，在农用地、建设用地上既保持原有的土地用途，又叠加了旅游用途，呈现出功能复合性、利用持续性、效益多重性、方式多样性等特点。
（三）乡村产业空间布局持续优化，区域土地统筹利用要求不断提高
乡村产业是具有功能互补性或共性的产业在乡土空间上的集聚。乡村产业空间布局优化具有系统性，不仅在内容上要求与乡村产业融合相对应，包括对农业产业体系、生产体系、经营体系的优化，而且要与乡村生活、生态空间融为一体。推动乡村产业空间布局优化，对区域层面土地资源统筹利用提出了更高的要求，需要在明晰生态保护红线、永久基本农田保护红线等空间管制底线的基础上，开展乡村产业适宜性评价，科学编制村域或泛村域土地利用规划和产业发展规划。统筹区域内农用地、建设用地和未利用地，整合低效闲置建设用地和宅基地，有序引导各类产业错位发展，推动区域土地资源统筹利用与乡村产业发展有效衔接。
乡村产业发展面临的用地困境
（一）建设用地指标获取困难，用地供给保障不足
根据《土地管理法》等相关法律法规，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按照建设用地进行管理。然而，在城市优先、工业优先的发展理念下，城市和工业建设用地指标尚不能得到较好的解决，乡村产业更加难以获得建设用地指标，导致乡村产业项目难以落地。尽管国家为了缓解农产品加工业、休闲农业等乡村产业发展用地难问题，出台了一系列政策措施支持相关产业的发展。如《关于进一步促进农产品加工业发展的意见》《关于促进农产品精深加工高质量发展若干政策措施的通知》《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》等文件，分别从加强建设用地计划指标支持、规范设施农用地类型、改进设施农用地监督管理、鼓励土地复合利用等方面支持相关产业发展，但相对于复杂的现实需求，操作性并不强，难以得到有效落实。此外，由于农业投资周期长、收益慢、融资难等特点，即便部分乡村产业经营主体获得了建设用地指标，也难以承担高昂的土地获取成本。
（二）现行土地用途管制制度难以满足乡村产业用地需求
《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，其目的在于强制性严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，以保障粮食安全、经济发展和生态安全，实现经济社会可持续发展。土地用途管制制度的主要内容包括，土地按用途进行合理分类，通过土地利用规划规定土地用途和土地使用条件，土地登记注明土地用途，对用途变更实行审批许可制，实行土地利用监督管理，对违反土地利用规划的行为严格查处等。
现行土地用途管制制度既难以适应乡村产业发展用地需求，又面临较大的耕地保护压力。一方面，土地用途分类滞后于乡村产业发展需要。现行土地利用现状分类以粮食生产、农产品加工等单一产业类型设置为主要出发点，并未考虑到乡村产业结构调整、产业融合等产业发展的灵活性，对乡村产业发展形成了一定的阻碍。此外，对于新出现的乡村产业土地利用类型，也难以及时做出回应，造成管理上的困局。另一方面，随着乡村产业的快速发展尤其是产业融合的不断深化，不同形态的土地利用给耕地保护带来了较大压力，乡村旅游和休闲农业发展普遍依托永久基本农田，“稻田养虾”“稻田养蟹”等各类稻田生态综合种养模式均有可能对耕地耕作层造成影响，设施农业用地使用管理权限的放宽进一步加大了耕地保护的难度。此外，农景园艺、品尝品鉴、休闲观光等要求相关农业设施均建造在农田附近，使农业用途与非农用途交织在一起，也使当前的土地用途管制体系无法适从。
（三）乡村新产业新业态内涵模糊，加大了用地监管的难度
乡村新产业新业态是乡村产业发展中备受关注的热点概念，但其内涵尚未得以清晰界定，导致乡村产业用地执行范围和标准不明确，进而加大了用地管理的难度。一方面，部分乡村产业从业主体以乡村休闲旅游等产业的名义打“擦边球”违规用地，以设施农业用地的名义建设别墅等，导致农地非农化、非粮化。另一方面，乡村新产业新业态内涵概念的模糊、管理标准和范围的不明确，易于造成产业用地管理上的混乱。如依托农业园区建设的农家乐及三产融合的设施，农业农村部门认为属于农业生产行为，土地类型属于农用地；自然资源部门则认为，虽然依托农业生产，但实质属于二、三产业，是建设用地承载的功能，应按照建设用地管理。
（四）村庄规划普遍缺乏，滞后于乡村产业发展需求
村庄规划是保障乡村产业用地需求、调整乡村用地结构、优化乡村产业用地布局、提高农村土地利用效率以及引导乡村产业有序发展的依据，也是实现区域统筹发展、乡村振兴整体目标的重要支撑。然而，我国村庄规划却长期缺位，虽然近年来各地积极开展了村庄规划编制的探索，但村庄规划总体上还处于起步阶段。村庄规划的编制水平难以满足乡村产业发展需求，不能很好地针对各地独具特色的自然资源、区位条件与人文环境进行规划，难以有效统筹村庄内部各类土地利用，导致规划的可操作性不强，缺乏生命力而难以发挥应有的调控作用。
解决乡村产业发展用地困境的对策建议
当前乡村产业发展用地保障面临诸多难题，需要持续深化土地制度改革拓宽乡村产业发展用地供给渠道，不断完善土地管理制度实现土地复合利用，因业而异制定针对性的用地保障政策，加强乡村产业用地保障能力，同时强化用地监管严格制止以发展乡村产业名义违法违规用地现象。
（一）深化农村土地制度改革，拓展产业用地供给渠道
农村土地制度改革是农村改革的重要内容，同时也是推进乡村振兴战略的关键举措。2015年至2018 年，国家开展了以集体经营性建设用地入市、农村土地征收制度改革和宅基地制度改革为主要内容的农村土地制度改革“三项试点”，试点地区围绕盘活闲置土地资源资产、促进乡村产业发展开展了大量有益探索，为乡村产业振兴增添了动力。浙江德清、四川郫都等地通过集体建设用地调整入市建设乡（镇）工业园区，为促进乡村产业集聚、转型发展提供了有效平台。福建晋江通过“指标置换、资产置换、货币补偿、借地退出”等方式腾退、盘活闲置宅基地，为乡村产业发展提供了较为充足的用地空间。
新修订实施的《土地管理法》已经为集体经营性建设用地入市扫清了障碍，并且为进城落户农民自愿有偿退出宅基地提供了法律依据。应在此基础上，围绕乡村产业发展用地需求，多渠道盘活乡村低效闲置土地资源，探索建立村域或泛村域增量乡村产业用地与存量集体建设用地挂钩制度，拓宽乡村产业用地供给渠道。一是完善集体经营性建设用地入市程序和配套管理制度，在保证集体土地性质不变、符合规划和用途管制的前提下，允许和鼓励有条件的农村集体经济组织和村民通过出让、出租、转让、作价入股、合作联营等方式参与乡村产业发展，保障乡村产业用地需求。二是探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，在落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权的基础上，探索适度放活宅基地和农民房屋使用权的有效路径，允许农民以宅基地使用权出租、入股方式开展农产品加工、乡村旅游等乡村产业。三是合理编制村庄或泛村庄产业发展规划和土地利用规划，通过规划明确乡村产业发展空间布局，统筹村域各类产业用地布局、时序和保障方式，实现乡村产业有序发展和土地统筹利用有机衔接。
（二）完善土地用途管制制度，实现产业用地复合利用
当前我国土地用途管制制度难以适应乡村产业的发展，突出表现在土地用途分类难以满足乡村产业融合对土地复合利用的要求。
为此，政府管理部门应当主动适应乡村新产业新业态发展用地新特点，以需求为导向完善用途管制，细化土地用途分类，科学制定乡村产业用地标准。一是以体现地域特点、实现土地复合利用为重点完善现行土地用途分类，允许乡（镇）级、村级土地利用规划在国家统一的土地用途分类中进行合并或进一步细分，并制定相应的用途管制规则，从而为乡村新产业新业态用地管制规则的制定提供依据。同时，应在保留土地功能用途底线基础上，提高土地用途管制制度的弹性，如以土地功能用途为主而非用地形态划定设施农业用地范围、以地力条件是否受损为主而非农作物类型作为永久性基本农田保护的标准。二是应探索建立乡村产业内涵与产业用地政策定期更新机制，以适应产业发展的灵活性，确保乡村产业政策及时更新，规范设施农用地复合利用。三是强化政府农业农村、文旅等产业主管部门与自然资源等土地监管部门协作，科学制定乡村产业用地标准。农业农村、文旅等产业主管部门对乡村产业科学合理的界定与分类，并根据各类乡村新产业新业态的特征提出相应的用地保障需求，自然资源部门应针对各类新产业新业态的特征，分类制定用地标准和用地保障方式，并建立相应的评估、审批和监督处罚机制。此外，在供地方式上，针对农产品加工、乡村旅游产业用地布局分散、规模大小不一的特征，应改变传统整片式供地模式，因地制宜引入“点状供地”政策，简化用地审批流程、降低从业主体土地获取成本。
（三）以全域土地综合整治为核心提升产业用地保障能力
土地整治是指在一定区域内，按照土地利用总体规划、土地整治规划确定的目标和用途，通过采取工程技术和土地权属调整手段等，对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行整治，提高土地利用率。土地整治能够有效协调土地利用的社会、经济和生态效益，改善农业生产条件和提升土地集约化利用程度。土地整治在实现土地资源的优化配置和高效利用方面具有明显的优势，部分地区结合实际探索出新的土地整治模式，取得了明显成效。以四川省成都市郫都区为例，该区在制定全要素综合规划的基础上，全面融入“土地整治+”理念，优化了土地利用结构，有效统筹了村域内各类各业各区域用地。
实施全域土地综合整治。一是开展以高标准农田建设为主的农业用地综合整治，提升农地的生产、生态服务功能，强化农地的观光休闲功能及大地景观再造，打造以小田肌理为主的大地景观。通过农用地整理和高标准农田建设，对农村散乱、闲置、低效建设用地进行整合，为发展观光农业、康养产业等提供用地保障。二是以提高集约利用效率为目标开展集体建设用地综合整治，在尊重历史文化传承、挖掘村庄特色的基础上对集体建设用地进行统一规划和统筹开发，推动产业空间优化和土地统筹利用有机衔接。三是应当允许在符合规划的前提下通过土地整治调整优化农用地、建设用地布局，鼓励村庄在耕地面积不减少、质量不降低的前提下，将土地整治产生的节余建设用地指标统筹用于乡村产业发展。
（四）强化用地监管严防乡村产业违法违规用地
应当围绕健全乡村产业用地管理法律法规、创新用地监管机制、完善用地监管方式、强化用地政策宣传和提高用地主体合法用地意识，强化用地监管杜绝违法违规用地，保障乡村产业依法依规用地。一是健全乡村产业用地管理法律法规，合理平衡乡村产业发展用地需求与耕地保护之间的关系，稳妥推进乡村产业用地管理政策的完善。二是探索建立乡村产业发展部门协同工作机制，围绕产业内涵界定、用地标准制定、用地审批与监管等重点环节，强化部门协调配合。三是完善乡村产业用地监管方式，强化土地动态巡查力度，加强农用地尤其是永久性基本农田的日常监管，严禁扩大设施农业用地和非农建设用地范围，及时制止并严肃处理乡村产业用地违法行为，加大逾期未纠正和整改的用地主体行政处罚力度。对于乡村产业发展过程中出现的新用地问题，应在坚持法定程序处理的基础上，赋予执法部门和乡村产业从业主体合理的处置和调整时间，减少不必要的改革成本。四是提高乡村产业从业者合法用地意识，定期开展教育、培训，充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体，大力宣传乡村产业用地管理法律法规，引导乡村产业从业主体加强内部合法用地管理。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
文章来源：《中国发展观察》2020年第23期