“劳动三分法”释放多重利好：维护灵活就业者权益，促进平台经济规范发展
近年来，随着我国平台经济的快速发展，网约车司机、外卖骑手等在内的新型劳动者数量大幅增加。目前全国共有236家网约车平台企业，取得许可的网约车司机已超351万人；外卖骑手规模也已经达到770万人。在获得收入和工作机会的背后，为数众多网约车司机、外卖骑手等的相关权益保障问题一直悬而未决，如外卖骑手和平台之间的关系如何认定？是算作雇佣关系，还是算作背靠平台的一种自由职业？
在日常中，这些问题往往不起眼。但在发生意外事故、劳动争议时，相关个案往往会引发公众广泛关注，甚至产生司法裁判层面的争议。如一位网约车司机在工作中发生交通事故，随之产生的医药费或者赔偿责任，到底是个人还是平台埋单？如何保障其权益及认定平台责任？在现实中都会因劳动类型的不同，而出现不同的结果。
这一现实问题已引起决策层的关注。2021年7月16日，人社部、发改委、市场监管总局等八部门联合制定的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（下称《指导意见》）经国务院常务会审议通过。全文分为四个部分共十九条的《指导意见》首次提出了“劳动三分法”，引入了“不完全符合确立劳动关系情形”的表述，意味着我国增加了第三种劳动形态，不仅新增了诸多新就业形态劳动者权益保障措施，还将促进平台经济规范健康持续发展。
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充分保障新就业形态劳动者权益
“由于平台的用工形式和新就业形态劳动者的就业方式相对灵活，大量新就业形态劳动者难以与企业直接确认劳动关系，难以简单纳入我国现行劳动法律调整，其权益保障面临新情况新问题。”人社部副部长游钧在8月18日召开的国务院政策例行吹风会上表示。
按照我国劳动法和民法，此前网约配送员、网约车驾驶员等新就业形态存在“劳动二分法”。即（1）符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同；（2）个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业等，按照民事法律调整双方的权利义务。两者分别认定为劳动关系和民事关系。
但“劳动二分法”面对新形势下的劳动者权益保障需求往往力不能及，难以解决实际问题。
“部分外卖小哥等就业方式相对灵活，没有与企业建立劳动关系，所以无法直接纳入到现行的工伤保险制度来保障他们的权益。尽管多数平台企业都是通过购买意外伤害险等商业保险，初步解决了他们的职业伤害保障有没有的问题。但由于各种原因导致保障水平过低，这些问题单靠市场力量难以有效解决。”游钧坦言。
中国人民大学劳动法和社会保障法研究所所长林嘉也认为：“如果按照典型劳动关系的认定标准，像外卖骑手这样的用工模式，很多时候与劳动关系认定无法对应上。比如，骑手或者网约车司机工作时间是自由的，收入报酬是按单取酬，而且是自带生产工具完成工作任务。但劳动关系下，劳动者要按用人单位规定的工作时间上下班，按合同约定按月领取工资报酬。”
域外的立法、司法实践也表明，传统的“劳动二分法”已难以解决新形势下涌现的新问题。
采用“劳动二分法”的美国此前在劳动关系上，只有雇员、独立承包人两类主体分类。围绕出行平台Uber、配送平台Deliveroo等的大量劳动纠纷案例中，在面临伤亡、大额赔偿的情况下，如果从业者和平台没有劳动合同，往往得不到保障，从而引起社会争议。而如果新业态从业者全部纳入雇员，也将给企业带来巨大的运营成本，或导致其难以为继。
2021年5月，西班牙出台“骑手法”（Riders’Law），将骑手与配送平台之间的用工关系一律界定为雇佣关系，要求平台承担劳动法上的全部义务。7月，Deliveroo顾虑新法带来的运营成本，决定退出西班牙市场，曾经遍布西班牙的骑手全部面临失业。一些骑手发起抗议，矛头没有指向平台，而是指向了政府：比起被严格管理的雇员来，他们更愿意维持现有的、相对宽松的被管理者身份。出于帮助骑手的目的而出台的“骑手法”，却最终被认为损害了他们的利益。
针对新就业形态劳动者权益保障等突出问题，2021年7月7日的国务院常务会议明确提出“适应新就业形态，推动建立多种形式、有利于保障劳动者权益的劳动关系”。人社部、发改委等等八部门深入各类平台企业进行调研，广泛听取企业、劳动者、地方、部门、专家学者等方面的意见，系统梳理国内外相关做法。经过反复研究，深入论证，最终形成了《指导意见》。
其中，值得关注的是确立了“劳动三分法”。即在上述两种劳动类型之外，《指导意见》中增设了一种新类型：（3）不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的（下称不完全符合确立劳动关系情形），指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务。
在提出新类型以规范用工，明确劳动者权益保障责任之外，为切实保障“不完全符合劳动关系情形”的新就业形态劳动者权益，《指导意见》还完善了公平就业、劳动报酬、休息、劳动安全、社会保险等方面的制度设计，强化职业伤害保障、劳动者诉求表达机制，补齐权益保障短板。
对此，中国社会科学院法学研究所副研究员王天玉认为，新拓展的第三种劳动类型，首次出现在我国规范性文件体系中，标志着我国劳动制度正式引入了第三种劳动形态，与之相关的一系列保障措施具有填补“劳动法—民法”之间制度空白的意义。
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促进平台经济规范健康持续发展
在保障新就业形态劳动者权益的同时，基于平台和劳动者休戚相关的密切关系，促进平台积极规范健康发展也成为决策层的关注重点。
“《指导意见》的总体考虑是坚持发展和规范并重，统筹促进平台经济发展与维护新就业形态劳动者权益。”在介绍《指导意见》的总体思路时，人社部副部长游钧表示。
北京大学法学院助理教授阎天认为，这一思路是本轮监管的指导思想。“并重”和“统筹”，意味着平台经济仍然是我国经济增长的重要引擎，平台用工仍然是我国解决就业问题的重要渠道。考虑到我国的经济形势和就业工作所面临的严峻挑战，引擎不能熄火，渠道不能堵死，平台经济的地位只能加强，不能削弱。
“国家重申这一政策导向，既给平台企业和金融市场吃了一颗'定心丸’，又给平台经济发展提出了新要求：更多寻找和扩大平台与骑手的利益重叠区，更多关心和满足骑手的真实需求。”阎天表示。
据游钧介绍，维护新就业形态劳动者劳动保障权益涉及多个部门，需要形成合力。《指导意见》是一个总体规定，还需要各主管部门和地方制定具体落实措施。
在维护外卖送餐员劳动者权益方面，如何压实网络餐饮平台主体责任？市场监管总局网络交易监督管理司司长庞锦认为，近年来，平台经济蓬勃发展，用工方式灵活多元，平台在追求自身发展的同时应当要坚持正确的社会价值观，统筹平衡好各方的利益，实现多方共赢的发展格局。平台无论采取哪一种用工方式，应当符合国家的法规政策，特别是外卖送餐员的工作任务来自平台，也是通过平台获得收入，所以平台应当主动承担起劳动者权益保障方面的责任。平台要完善外卖送餐员劳动报酬规则，合理设定对外卖送餐员的绩效考核制度，优化平台派单机制，完善多层次保险体系。
在网约车驾驶员权益保障与平台方面，交通运输部运输服务司负责人李华强表示，会同相关部门加快推动《指导意见》各项举措落地实施，主动关心关爱驾驶员，努力改善劳动条件，切实保障网约车驾驶员等群体的劳动权益。重点包括压实平台企业主体责任、规范平台企业的经营行为、保障驾驶员的合理劳动报酬、保障驾驶员的合理休息权益。
相关从业者也认为，“劳动三分法”的核心是建立平台经济下的灵活就业人员权益保障制度，以此填补“劳动二分法”遗留的制度空白。在尊重新业态劳动灵活性的基础上积极探索新的劳动秩序和权益保障，此举充分表现了决策层从实际情况出发，充分考虑新就业形态工作者诉求的制度合理性和前瞻性，对新就业形态工作者、互联网平台乃至整个社会经济而言，都将是多重利好。
“我们相信，《指导意见》及相关政策的出台和实施，有利于支持和规范发展新就业形态，维护好新就业形态劳动者劳动保障权益，增强新就业形态劳动者的获得感、幸福感、安全感，促进平台经济规范健康持续发展。”游钧表示。
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