农村集体土地产权制度改革的路径建议
前注：此文是2013年9月由已故陆子修先生生前领衔牵头的一个由部分领导干部和学者组成的农村土地制度现状和改革项目调查组起草的一份题为《关于农村集体土地产权制度改革政策建议》报告的附件二。这份报告当年曾得到中央高层的批复与重视并在一定程度上对不久后召开的十八届三中全会改革决定中相关农村土地制度改革的原则产生了有益的影响。其中有不少改革建议今天已经、正在或将要成为现实。今天公众号发表此文，以志纪念。（链接网文最后一页有课题组所有成员名单）
中国“三农”问题的症结主要是农村土地制度问题。因此，农村集体土地产权制度改革应该是整个农村集体产权制度改革的重中之重。
由于农村现有的集体土地类型较多，用途各异，与农户的产权关系也亲疏不同，稍有不慎，指导政策上就会出现失误。比如，现有农村集体土地按照大类区分，一般则可被分为耕地（含养殖水面）、山林（含草场）、四荒地、农业建设用地（主要指农牧渔场用地以及已修建或规划中拟修建的农村道路、农田水利和永久性晒场等常年性工程设施用地等）、非农建设用地（主要指已建设或规划中拟建设的乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地以及工商业开发用地）和宅基地等六大类。值得注意的是，每种类型集体土地与集体经济组织的成员，即农户在产权关系上其实都是不一样的。
在这六大类集体土地中，耕地（含养殖水面）、山林（含草场）类土地资源基本上已被该集体经济组织成员农户按照不同承包合同年限所承包。这类土地产权与承包农户关系极为密切，在承包期限内具有明显的独占性和排他性。其次，农业建设用地中有相当一部分是直接为农业生产服务的土地，如某些乡村水利设施、田间道路和公用晒场等。由于这类土地所处的自然条件和地理环境不同，此类土地资产的受益人也不同，即是说，即便在同一个村集体经济组织内部，这类土地产权可能只会让某些成员农户受益，而与其他某些成员农户几乎不产生产权受益关系。因此，这类土地在同一集体经济组织的不同成员之间的产权关系也是不一样的。
宅基地的产权关系就更为特殊。由于宅基地早已与居住其上农户的居住权和宅基地上的房屋财产权紧密结合起来，甚至有不少还具有某些家族遗产传承性质，其产权关系在集体经济组织内部显然更具独占性和排他性。而非农建设用地也叫农村经营性土地，在同一集体经济组织内部，其土地产权关系在集体所有成员中则最呈均等化。
我们觉得，在进行农村集体土地产权制度改革时，对不同类型集体土地的产权关系进行细化分析非常重要。因为每种类型集体土地的产权对于同一集体经济组织内的不同成员农户，其重要性是有很大区别的。为了防止改革中造成产权关系新的不明，我们应该根据不同的土地类型分类进行农村集体土地产权制度改革。
产权是财产所有权关系的法律表现形式，而财产所有权就是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。根据这一原则，如果某类集体土地已被该集体经济组织内的某些成员农户在一定期限内所占有、使用并因此而收益的话，那么在法理层面就表示这些集体经济组织成员农户在一定期限内就拥有了该土地资产的所有权。比如，《物权法》94条规定，所谓不动产（土地是最大的不动产）的按份共有，就是指“按份共有人对共有的财产按照其份额享有所有权。”这也从现有法律层面认可了：如果我们真正按照按份共有原则进行集体土地产权制度改革，那么我们就应该认可作为集体土地产权按份共有人的农户，对产权改革中确认给自己的那部分土地的产权份额“享有所有权。”
我们现在的《土地承包法》规定是耕地承包期限三十年，草地和山林三十至七十年不等，同时中央政府也一再宣称农村土地承包关系长久不变，很多地方政府还出台了承诺农民土地承包关系长久不变的政策法规。这表明，现行土地资产如此长久的承包期限没有也不会对该土地资产所有权归属承包农户构成法理上的障碍。
作为集体经济组织的成员，农户本来是集体经济的一个最小经营单位，将某些类型的本来就由农户通过长久不变的承包制去行使占有、使用和收益权益的集体土地所有权确权到农户身上是符合法理的，并不会从整体上改变农村土地实行集体所有制的性质。那种担心将承包土地所有权确权给集体经济组织成员农户的做法是颠覆集体所有制的想法是多余的，也是不必要的。
其实，我国在工商业领域对国有资产进行所有制改革也正是从产权制度改革才开始逐步走向建立现代产权制度的。上世纪九十年代中期，中央政府颁行了《公司法》，开始推行企业所有权，也即产权制度的改革。党的十六届三中全会推行的国企产权制度改革最终使得我国企业产权制度由单一全民所有制产权制度逐步演变成为现在的这种包括国有产权、私有产权以及法人产权等混合所有制产权在内的多元化产权制度体系。国有企业也从国家承担无限责任的大面积亏损企业逐步转变成根据其资产多寡而能够承担有限市场经济责任和义务且普遍盈利的独立企业法人。国有企业产权制度的改革还将数以万计的国有企业以转让或出售国有资产及其债权债务等方式改制成民营企业，受让对象绝大多数就是原国有企业的职工和管理人员。
当然，国企改革也存有很多问题。其中最大失误就是产生上亿计下岗职工。这些国企职工无缘持有改制后的国企股权，结果大多成为城市失业人群和贫民。因此，我们在这次集体所有制土地产权改革时，必须牢记这一历史教训，绝不能重蹈国企改革的错误，让任何一个农民或农户因我们的政策失误而无法享有完整的集体土地产权。人们会问，国有资产改制都能最后确权并将完整产权归企业职工所有，那为何集体土地产权制度改革就不能将集体土地产权也让集体经济组织的承包者农户所享有呢？
我们认为，集体土地产权制度改革并进行产权股份化分置时，应解放思想，总结国企改制的经验，根据集体土地的不同类型及其所具有的不同独占性和排他性以及根据这些土地资产历史和现实上被集体经济组织成员农户所占有、使用和收益的状况，进行分门别类而不是大呼隆的集体土地产权制度的改革。这样的多元化土地产权制度的设计和安排不仅能更好地维护和保障农民的土地权益，而且也能更好地适应产权形式多样化市场经济发展的要求。
据此，我们拟将农村非农集体建设用地与四荒地以及规划中可作为农牧渔场开发的农业建设用土地划为一类（以下统称农村经营性土地），而耕地和部分农业建设用地（即那些已建或拟建的服务于耕地、养殖水面、山林和草场的水利设施、山塘、农作道路和公共晒场等）则可作为另一类（以下统称农村农业土地）。宅基地因其与农户房产权利密不可分的特性而另行单独划为一类（以下统称农村住宅土地）。可针对这三大类集体土地进行分门别类的产权制度改革。
（一）农村经营性土地产权制度的改革路径
将农村非农集体建设用地与四荒地中以及部分可作农牧渔场开发的农业建设用地划为一类，统称为农村经营性土地，是因为这几种集体土地都属于经营性土地资产，其独占性和排他性都比较弱，而其作为公益性甚至工商业性开发的市场价值或潜在市场价值则都比较高，易于推行集体产权按人均等化按份共有产权制度改革，也更有利于进行专业化经营管理以获得更大的经济和社会效益。
改革开放以来，我国工商业得以迅速发展，城镇化进程也愈益加快，导致对农村集体非农建设用地的市场需求激增。上世纪八十年代，沿海地区乡镇企业发展和小城镇建设所利用开发的土地大多来自农村集体非农建设用地而不是城市政府的征地。资料表明，浙江、江苏、福建和广东很多县市中小城镇建设用地总面积中约有80%左右来自于集体非农建设用地。不仅如此，某些大城市的扩容也在很大程度上依靠集体非农建设用地的开发。比如，杭州市农民个人建房所占用的农村集体非农建设土地面积占到了整个杭州市郊土地的70%。而政府通过征地收归国有再行开发的土地仅占30%。可见，农村集体经营性土地其实早就半市场化了，只不过我们的政策故意忽略而我们的法律故意滞后罢了。
现行的那些不公平的有关土地的法律和政策，尽快让农村集体经济组织及其成员农户成为自己土地的真正所有权人，掌握集体土地产权经营的自主权，允许农村经营性土地上市交易，自己则完全退出土地市场，不与农民争利。
政府退出土地市场，不再缠有土地商业利益，即可轻身上阵，根据相关的法律法规对土地市场进行规划和监管，保持土地市场的有序健康发展。政府除制定和颁行更加详实、科学和具有约束力的土地利用和发展规划外，还可根据经营性或非经营性、商业性或公益性、工业性或农业性等不同类型土地的交易确定不同的土地交易税、土地增值税和所得税税率对土地市场交易行为进行征税，以保障国家的额利益。对于涉及农户或家庭农场等扩大农业种植和经营规模的土地交易则可予以减免税收甚至提倡由国家政策银行或商业银行向购买方提供低息或贴息贷款等方式加以鼓励。退出土地市场后的政府将大有可为。
应该说，在农村现有的土地资源中，农村集体经营性土地的开发利用能给农民带去的比较利益显然是最大的。这类土地产权制度改革搞得越好，越符合市场经济规则，就越能合理配置当地的土地资源，吸引中小企业投资或联营办厂，促进当地土地、资本和劳动力的良性流动，获得更大的经济和社会效益。而我们发展城镇化，特别是发展中小城镇，倘不从法律和政策上彻底解放农村集体经营性土地这个生产力，也是不可能的。
在股权分配上，我们认为，这类以规划内村集体经营性土地资产为基础组建专门的土地股份合作社的股权，在实行按份共有产权制度改革时，可以考虑参考前些年各地集体产权制度改革的一般做法，即按照至少70%农民个人股和最多30%合作社法人股比例进行安排，以体现对农民土地权益的一种尊重。这里需要特别强调的有三点：
1．这类土地合作社的股权应按该村所有成年农民人头而不是农户（无论男女和婚否，也无论其有无未成年子女或有几个子女）进行分配，也叫个人股。这里体现的是按份共有原则下农民个人的权益，等同于国企改制中的职工股。
2．这类经营性土地合作社的股权分配是一次性的，仅在这次集体产权改制时将所有个人股权按当时每个成年农民公民身份作一次性分配。今后无论该村人口如何增减，都不再进行股权分配。因为集体产权改革中的农民个人股权已经包含了该持股人未成年子女或未来子女的财产权利。
3．这次集体产权改革必须允许农民个人股权与工商业企业的完全股权一样可以买卖、抵押和继承。这一条很重要，因为农民个人股权能否买卖、抵押和继承是衡量这次农村集体产权制度改革能否成功的一个重要标志。
（二）农村农业土地产权制度的改革路径
农村农业土地主要是指承包耕地（养殖水面）、草场、山林以及为其服务的部分农业建设用地，如原属集体所有的水利设施、田间道路和公共晒场等类型土地。与经营性土地不同的是，这一类土地因早已被集体经济组织成员农户所承包或为特定承包农户服务，在产权关系上与承包农户十分紧密，具有十分突出的独占性和排他性。再因农村农业土地产权制度改革还涉及农业现代化和国家粮食安全等国家产业政策问题，因此将其作为一个单独的土地产权制度改革体系不仅是成立的，也是必要的。
我们认为，农村农业土地的所有权应该在组建专门的农用土地合作社基础上同时按份确认给承包它的农户和农用土地合作社。
1．自集体化以来，承包农户的户主虽然是自然人，但根据《土地管理法》和《土地承包法》，农户本身一直是农村集体经济中的一个最小经营单元，通称“家庭经营”，承包了该集体范围内的一块耕地并经许可获得了一块宅基地在此建房长期居住，因此农户完全可被视作集体经济组织的一个极为重要的也是不可分割的组成部分。
2．产权是财产所有权关系的法律表现形式，而财产所有权就是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。根据《土地承包法》，承包农户在承包期间对所承包土地一直行使占有、使用、收益和处分权。而且很多地方政府均已颁发相关法规确认农户土地承包关系长久不变。这都表明在法理层面上，作为集体经济组织成员的农户实际上是享有该土地资产所有权的。
3．《物权法》第九十四条规定，对不动产按份共有是指“按份共有人对共有的财产按照其份额享有所有权。”这是承包农户对其所承包土地享受所有权的最明确法律解释。
由此可见，无论是从现有的法律规定上，还是从这几十年来承包农户通过对所承包土地的长期占有、使用和收益的实践，承包农户实际上已经具有了对所承包的土地“享有所有权”的全部要件。我们现在将承包土地的所有权确认给承包农户显然是成立的，也是顺理成章的，绝不能将其简单等同于土地私有化。
但由于农村农业土地中除承包土地之外的那些农业建设用地，包括那些公用的农业服务设施，则没有也无法细分确权到农户，所以有必要将这类土地确权给一种专门组建的农业土地合作社。这类土地合作社可被叫做土地利用合作社或土地发展合作社，非营利性合作经济组织。农户与土地利用合作社按份对合作社共有土地享有按份共有所有权。可将那些为农业服务的农业建设土地和按照规划拟作为农业建设使用的土地所有权按份确认给土地利用合作社，而将那些早已被农户承包，即占有、使用和收益的农业土地、养殖水面和山林所有权按份确认给承包它们的农户。合作社股权分为合作社法人股和合作社成员农户股。两者土地确权证书均注明土地产权份额的各项特性，如面积、位置、地形以及土地类型和用途等，产权属性一栏则注明“按份共有所有权”。
就其性质而言，这类农业土地合作社也叫土地利用合作社，属于一种公用合作社。这种合作社在世界各国都是普遍存在的，是指那些主要兴建和置办各种与生产有关的水利等农业服务公共设施以及公用设备，如添置大型农业机械和电气灌溉设备，培养种畜和良种，修建仓库和必要的农用道路等，以供合作社社员分别使用的一种公用合作社，其对今后农业的发展和逐步实现农业规模化经营十分重要，所起到的促进现代化农业发展的作用几乎无可替代。我们利用这次农村集体产权制度改革时机，鼓励和促进组建这类土地利用合作社必将有力促进我国现代化农业的发展。
由此可见，由集体经济组织的最小经营单元农户而不是每个农村户籍人口，按份持有土地利用合作社的土地所有权不仅是符合现有法律规定的，也不会更没有改变土地产权属于集体经济组织所有的性质。所以根本无须担心这种产权改革方式是在搞所谓的土地私有化。
将农业土地所有权按份确权给农户的改革，将使得农户享有了土地利用合作社土地资产中属于自己份额内那部分土地的全部产权。享有土地所有权的农户可以比照个体工商户注册为个体农户或家庭农场，我们还可通过颁行相关法规以确定注册农户和家庭农场的法律定义、法人地位及其经营范围，使之合法化。完整的土地产权将使得土地所有权人具体化了，不再与其占有权、使用权、收益权和处置权相分离，也不会再像现在这样因土地产权不完整不明晰而引发出无数的法律逻辑和市场实践上的矛盾和冲突了。完整的土地产权还使得农村农业土地的市场价值得到很大提升，这更便于那些有条件并有意愿决定到城市定居的农户按其市场价值向其它农户或农业从业者出售自己按份所有的农业土地并获得回报。再加上出售改制后市场价值也得到足够提升的宅基地及其附着其上的住宅，自由迁居城镇农户将获得足够的谋职、创业和城镇定居资本，今后的生活也将得到更多的保障。所谓无地、无业、无生活保障的“三无”失地农民将永远成为历史。
可以颁行相关法律对农户出售自己份额下农业土地产权并退出土地利用合作社的条件、程序和税后所得分成以及受让这份土地产权的合作社新成员的权益等可能会引发法律纠纷的地方进行规范。这对保障这类集体土地产权制度改革的成功是非常必要的。我们每一类集体土地产权制度的改革都需要在法律修订和颁行上先行一步。
（三）农村住宅土地产权制度的改革路径
农村的住宅土地其实就是指农村宅基地。由于农村宅基地与农户的房产财产权密不可分，再加上其不属于生产资料而属于生活资料的属性，农村的宅基地与农村其它集体土地相比，显然是一种比较特殊的土地产权。
1982年以前上溯几千年，我国农村宅基地从来都是归农民私人所有，农民拥有宅基地和房屋的所有权，农民宅基地和房屋都属于农民私有财产，宅基地所有权与房屋所有权两权主体合一，宅基地及地上房屋可自由买卖、出租、赠与、典当及继承等。即便是1956年我国确定走社会主义道路，在农村强力推行土地集体化时，农民也仍然拥有农村宅基地的所有权。比如，1956年全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，“人社的农民必须把私有的土地……等主要生产资料转为合作社集体所有”，但明确规定：“社员原有的坟地、房屋地基不入社”。
后到了1982年，《宪法》才首次规定，“宅基地和自留地、自留山，也属集体所有”。不过其后很长一段时间，一直到1998年，宅基地管理还比较人性化和市场化，农民可原始取得宅基地使用权，房屋还可自由买卖。但这一切在政府经营城市卖地大搞房地产开发并尝到土地利益甜头之后，情况开始变化了。如1998年第二次修订后颁行的《土地管理法》开始对农村宅基地进行了严格地管理和约束。后来，因可能对政府垄断商品房开发市场产生威胁，各地政府又颁行了一系列法规对农村宅基地进行了严密的控制。
但是，这种集体产权不明的农村宅基地制度和政策显然是错误和扭曲的，不仅在全国造成了数十亿平方米产权残缺的所谓小产权房，也使得农村宅基地成为各方蚕食集体利益的重灾区。按人头无偿分配宅基地制度极大地刺激了一户多宅和宅基地超标占用现象发生，土地资源浪费极度严重。很多情况下现有宅基地制度甚至成为鼓励农民过多生育的一种制度源头。随着大量农民进城打工，各地农村宅基地及其房屋空置率极高，而现有制度又阻碍了农村宅基地及其房产产权的市场流动，造成了很大的土地浪费。宅基地产权制度改革势在必行。
1．以村现有农户宅基地资产以及农地发展规划中确定的潜在宅基地块资产为基础，组建农村住宅合作社。农户与合作社按照按份共有原则分别享有村所有宅基地的所有权。住房合作社所有的规划中宅基地以及村社住宅区内道路、绿化和其它辅助性居住设施用地与农户现有宅基地产权，根据按份共有原则，分别确权给住房合作社和农户。具体确权登记方式可同农业土地产权制度改革。
2．住房合作社在国际上很盛行，但在中国却是一种新型的集体经济组织，是指一种由合作社及其社员即村社居民在各自按份享有自住房产宅基地所有权基础上进行自主管理的社区合作社。住房合作社可以在村社内部自筹资金或者通过获得政府对农村住房事业的财政支持或用自有资产抵押获取外部金融支持等方式来经营运作。而住房合作社社员，即农户则因对自住房屋及其宅基地享有按份共有的所有权、居住权、收益权和处置权，也有了根据自由意愿和市场获利需要经营自有宅基地及其房屋产权的自由选择权。住房合作社的建立还将为农村新增居民买房或买地建房提供了获得低价高质房屋的可能。
3．根据《物权法》第101条“按份共有人可以转让其享有的共有的不动产或者动产份额。其他共有人在同等条件下享有优先购买的权利”的规定，农户有权按照市场价值自行卖掉和处置自己享有所有权的自住房屋及其宅基地产权。这是农村宅基地可以作为商品进入市场交易提供了法律依据，也为计划迁居城镇的农户的自由迁徙提供了经济物质上的条件保障。农村宅基地的市场化自由流动将促进农村房地产业发展。
住房合作社在我国并不是一个陌生的制度。1992年国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局曾颁发了《城镇住宅合作社管理暂行办法的通知》，专门强调“组织住宅合作社，合作建房，是一项有重大意义的改革。充分体现了国家、集体、个人共同负担解决住房问题的原则，有利于吸收个人资金，加快住宅建设。”在这项政策激励下，到上世纪末全国最多时曾涌现了5000多个住房合作社。后因各地政府卷入了城市土地市场，这项利国利民的好政策便无疾而终。但这个经验发生在城市，建政以来广大农村从未有过这方面的实践。现在是到了通过宅基地产权制度改革来发展农村住房合作社的时候了。
综上所述，我们在设计农村集体土地产权制度改革的方案时概无例外地提出了组建三种合作社作为集体土地产权改革的按份共有所有权载体。我们还根据不同类型土地资产的属性和产权关系，依托合作社这一新型合作经济组织形式，提出了根据《物权法》确认广大农民按份享有共有土地所有权的法律依据和改革模式。这种改革路径设计不仅符合中央关于“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度”的改革原则，也符合现有法律有关不动产（土地）财产权的规定。更重要的是，这种全新的集体土地产权制度的建立可最终将一直埋藏在不合理的产权制度下的那些市场价值高达数以百万亿元人民币计的集体土地资源资本化和财富化，促使农村市场经济必将进入一个大发展时期。而广大农民土地产权的确认和明晰化又可在保障广大农民土地权益基础上，有力地造福农民，促进农村市场经济的恢复与发展，从制度根本上弥合一直在不断增大的城乡和贫富之间的差距。
需要注意的是，以上三种不同类型的合作社，如土地开发合作社、土地利用合作社和住房合作社，都属于社区型合作社。我国现只有《农民专业合作社法》。现有法律还没有对社区合作社的约定。这种法律滞后的状况显然不利于这次农村集体土地产权制度的改革。为此，我们建议请中央政府尽快出台政府规章《社区合作社暂行条例》，以让即将大量出现各种类型的社区型合作社有法可依，有章可循，为这次农村集体土地产权制度改革提供有效的法律依据。