关于政府企业合作共建园区的思考

政府企业合作共建园区（以下简称政企合作园区）是企业自愿与政府合作，以城市发展时间为建设周期，全程参与园区规划、建设、运营，通过一种或多种产业为驱动力带动城市新型发展，形成具备生产、住宅、公共设施等完整城市功能的区域。

从本质上而言，政企合作园区是产业地产的高级模式，对建设开发商有极高的综合性要求。在以人为核心的新型城镇化背景下，政企合作园区的主要形式是产业新城。

一、我国政企合作共建园区基本情况

我国具备运营政企合作园区能力的企业总数不超过30家。按照企业战略可以划分两类。第一类是服务本土型，典型代表是张江高科、东湖高新、北科建、外高桥等成熟园区的运营公司。类似企业大多具备国资背景、企业行政化程度高，最初是为了服务某一个园区，企业战略紧紧围绕本地。第二类是走向全国型，典型代表是华夏幸福基业、中新集团、五矿集团、江苏国信等具有地产背景的企业。类似企业市场化程度较高，相比于第一类企业具有面向全国发展的战略，已经成功运营了如苏州工业园区、固安产业新城等项目，旗下的沈水产业新城、大厂产业新城、嘉善产业新城、苏通科技产业园、苏滁现代产业园等项目已经在建设开发中。

苏州工业园区由中国和新加坡合资中新集团开发，于上世纪90年代初开始建设。按照国家商务部发布的开发区评价，苏州工业园区一直处于我国开发区前三位，是国内开发区重要的示范样板。固安产业新城由国内企业华夏幸福基业投资，2002年开始建设，已经取得阶段性成果，帮助固安从贫困县跃升为经济强县。2011年，固安工业园区实现地区生产总值51.7亿元，占全县的2/3；完成财政收入5.23亿元，是10年前固安全县财政收入的5.4倍；工业总产值从2亿元飞跃到112亿元。产业结构由钓具、滤芯、塑料、肠衣等升级为新能源、新材料、生物医药、航空航天等高精尖产业。

二、政企合作园区的主要特征

1、政企合作园区规划起点高，执行刚性强。

政企合作园区普遍引入专业规划设计公司，此类公司熟悉国际惯例，为中国城市服务的丰富经验，可以提出面向实施便于操作的城市规划方案。比如苏滁现代产业园的设计方新加坡邦城规划设计院具有新加坡50年花园城市规划建设经验，又经历了苏州工业园的20年规划建设过程，在中国主持设计了400多个规划项目，面积从几百平方公里到几平方公里不等，涉及概念规划、城市设计、景观设计、专项规划等11个领域。

表1   重点政企合作园区企业和案例

企业名称	企业 类型	成立 时间	运营园区	项目地点	运营时间
华夏幸福基业	民营	1998年	固安产业新城	河北廊坊	2002年
			大厂产业新城	河北廊坊	2007年
			怀来产业新城	河北张家口	2010年
			沈水产业新城	辽宁沈阳	2011年
			嘉善产业新城	浙江嘉兴	2014年
中新集团	中外合资	1994年	苏州工业园区	江苏苏州	1994年
			苏通科技产业园	江苏南通	2009年
			苏滁现代产业园	安徽滁州	2012年
五矿集团	国有	1950年	五矿营口产业园	辽宁营口	2006年
江苏国信	国有	2001年	国信淮安工业园	江苏淮安	2011年

企业参与制定和执行规划是政企合作园区建设的基石，企业作为园区重要的出资方，对于规划的落实有较高的影响力，可以平衡政府的短期政绩冲动。首先，规划协议是企业和政府商务协议中非常重要部分，明确了区域规划的制定和修改，规划从设计初始就更有长期性和执行刚性。其次，政府实施规划需要资金等各方面支持，单独实施的经济成本远远高于双方合作。通过以上两重作用，导入市场力量，明显提高园区规划设计水平和执行能力。

2、土地收入是政企合作园区主要来源，强调产城一体是唯一选择。

产城一体选择无论是国内还是国外已经被企业广泛接受，国资背景的五矿营口产业园产业用地、商业和住宅用地、市政配套采用433的比例。中新集团旗下正在建设的苏滁现代产业园规划公共设施、商业住宅区、工业区各占1/3的理念。

产城一体和企业盈利模式相吻合，是开发企业投资的必然选择。投资园区的收入主要来源四个方面：税收、土地、物业、产业。企业一般不参与园区政府税收分成，收入只能来源于土地、物业、产业。土地收入相比于物业和产业收入具有回报周期短、一次性、回收资金庞大等优势，可以很好的满足类似园区开发等资本高度密集行业对现金流的需要。政企合作园区的中短期收入仍旧主要依靠土地收入，尤其依赖价值较高的商业住宅土地。打造产城一体的新型园区是企业现有收入盈利模式下的唯一选择，只有改善人居环境，才能实现聚集更多人口，提高商业住宅类土地的价值。

3、政企合作园区有利于政府合理调配行政、经济资源

政府经济资源匮乏，财力不足是政企合作园区存在的最重要原因之一。固安产业新城2002年创建之初，固安县是国家级贫困县，财政收入不足1亿，不可能按照当前的规划建设固安产业新城。引入华夏幸福基业作为园区的合作建设方，根本上缓解了城市建设资金不足的问题。

政企合作除了可以缓解政府经济资源不足外，还可以优化政府行政资源调配，为转变政府职能提供有益的示范。从政企合作园区的分工看，园区建设职能都通过双方协议进行了约束，制约了政府利用行政资源干预经济行为的空间。比如苏滁现代产业园在签订《项目合作商务总

图1：园区收入分类

、

图2：园区职能划分

协议》后，分别签订了《土地出让及分成支付办法》、《规划编制及调整办法》、《基础设施工程建设管理办法》、《招商管理办法》等多个协议。入驻园区的管委会在园区建设中除拆迁安置职能完全保留外，规划、基础建设、招商都不同程度受到限制，政府可以将更多行政资源满足经济服务和社会治理的需求。

4、政企合作园区发展目标是中心城市的副中心或卫星城，可复制性较差。

依托特大城市和发展前景好的中心城市是政企合作园区发展的必要条件。从宏观经济地理看，具有辐射带动能力的中心城市本身就比较少，周边有条件让企业参与建设的园区更是稀缺资源。脱离大城市辐射的园区存在发展风险和时间风险，一方面园区是否有能力在缺少辐射带动的条件下，通过自身发展集聚足够的人口和资源，一方面园区建设周期会因为缺少辐射而自然延长，对企业的资金链构成考验。

从实践看，政企合作园区中比较成功案例发展定位均是中心城市的卫星城或者副中心，大多紧邻中心城市，对区位要求严格，可复制性比较差，不是一种可以大范围推广的模式。苏州工业园区紧邻上海，最初实际建设目标就是打造成为上海副中心。2009年建设的苏通科技产业园复制了苏州工业园区的区位，2012年建设的苏滁产业园紧邻南京，延续了建设卫星城的战略。固安产业新城紧邻北京，离天安门只有50公里，北京七环穿越而过。华夏幸福基业后期在河北建设的怀来、大厂产业新城很大程度上是对固安的战略模仿。

5、政企合作园区发展速度对宏观环境波动异常敏感。

任何园区至少需要15-20年才可能进入成熟期，稳定的宏观经济环境是园区发展的必要条件，苏州工业园区和固安产业新城的成功都与我国高速、稳定的宏观经济环境密不可分。企业没有政府税收等固定收入维持园区建设，宏观经济环境不稳定会导致企业面临发展风险和时间风险上升。

五矿营口产业园始建于2007年，2008年次贷危机爆发，虽然受4万亿财政刺激的提振，但长期发展受新常态的严重影响。五矿集团依照2007年的宏观经济环境选择的开发战略未能适应宏观经济环境的变化，导致五矿营口产业园至今没有取得预想的效果，其前景也不大可能复制苏州工业园区和固安产业新城的成功。

三、政企合作园区对安徽省合作共建园区经验借鉴

1、安徽省合作共建园区现状

安徽省合作共建园区按照不同统计口径数量不一，按照宽口径统计，全省大约有90-110个合作共建园区，合作模式有项目合作、园中园、共建园区等多重形式。但按照规划面积、各方参与度和发展前景而言，有规模的主要有苏滁现代产业园和以援建为目的7个合作共建园区——阜阳合肥现代产业园、亳州芜湖现代产业园、宿州马鞍山现代产业园3个市级合作园区和濉溪芜湖现代产业园、寿县蜀山现代产业园、蚌埠铜陵现代产业园、凤阳宁国现代产业园4个县级合作共建园区。

安徽目前合作共建园区建设以援建方为主，由省、受援方和援建方共同出资，开发时限暂定为5年，援建周期结束后利益机制尚未明确。2014年上半年，除宿马现代产业园区实现地区生产总值3.4亿元，各个园区主要在前期建设阶段。

2、政企合作共建园区对安徽合作共建园区借鉴意义

（1）突出开发公司的主体地位，破局合作共建利益机制。

目前安徽省以政府主导的建设模式，有利于快速集中资源，但也积累了很多长短期问题。短期，援建方缺少主动投入资源支持园区建设的意愿；中期，如何协调援建方和受援方在交接过程中的利益关系，谁在交接期间主导园区的发展；长期，援建期满后，园区规划是否能够保持连续性，如何保证规划继续执行。

政企合作园区公司化运营已经证明了其模式可以有效解决上述问题，通过突出开发公司主体开发地位，健全“管委会+开发公司”模式，实现管委会和开发公司职能的合理分配，达到类似市场化运作的效果。短期，可以将援建方和受援方单纯的援建关系转变为双向合作关系，有利于明确各方权利、责任和利益，激励各方投入更多资源支持园区建设。中长期，援建期满后援建方主要移交社会治理和经济服务职能，园区建设继续以公司为主体运营，保证园区建设的连续性。

（2）保证援建周期和园区建设周期一致

安徽省合作共建园区的援建周期暂定为5年，类似的人为规定与政府主导的援建模式相匹配，倾向于明确不同时间段园区管理权限，经验主要来自江苏南北共建经验。但弊端已经在江苏第一个合作共建园区江阴-靖江工业园区的行政冲突的暴露出来。人为规定的援建周期和城市经济发展规律有潜在矛盾，按照园区分三期规划，园区建设5年内最多可以实施到二期，未来园区存在交接时点、后期执行规划等诸多风险并没有解决。

在确保援建模式合理和规定最长援建年限后，给予援建方和受援方自主确定援建周期的权力，按照园区实际发展进度弹性安排援建周期。建立相应的经济社会发展指标评价体系，合理评价园区的发展阶段和水平，依照相应的评价安排援建周期，保证援建周期和建设周期一致。

（3）大力引入市场力量参与园区后期的市政公共运营

从全世界范围看，市政项目市场化是一条节约社会成本，提高服务质量的有效途径。园区运营商本身也有参与园区市政配套建设的积极性，中新集团和华夏幸福基业在苏州工业园区和固安产业新城均有市政配套项目，中新集团还专门成立了相应的市政建设公司。

园区开发企业具有园区经营的经验，并且从规划阶段开始参与园区建设，按照园区特点制定相应的市政公共规划并成功运营具有先天优势。我省合作共建园区应当通过PPP等模式，引入专业园区运营商，缓解基础建设投资资金压力，避免后期运营持续投入，实现市政服务价格质量的平衡。

（4）规避土地收入模式，主动寻求产城一体新路径。

土地收入模式是园区发展最低级的市场化模式，不稳定和不可持续。在当前新常态的宏观经济环境和中央要求充分利用土地资源两大硬性约束下，土地收入模式在供需两端都有很大的系统性风险。政企合作园区采用土地收入模式源于企业以利润为主导的商业模式，是唯一的被动选择。

对于政府间合作共建园区，财务和利润压力远小于企业，并且有本级政府税收作为长期稳定收入，有更好的物质条件着眼于长远，平衡经济、社会、民生等多个方面，避免过度依赖土地收入，逐步将园区收入模式转向物业、产业收入，主动探索一条实现产城一体的新路径。

(作者单位:安徽省合作交流办公室)