已签订了安置补偿协议后再对土地征收行为提起诉讼的原告资格问题
已签订了安置补偿协议后再对土地征收行为提起行政诉讼的原告资格问题
一、问题的提出
原告王某系C县Z镇N村村民。2009年1月4日，原告王某的丈夫李某与C县开发区街道办签订了《开发区农民房屋拆迁补偿安置协议书》，约定原告方同意将坐落在N村的主体房建筑面积363.15平方米、附属房建筑面积176.06平方米，交给开发区街道办拆除。开发区街道办支付原告补偿费用、相关奖励、搬家过渡期费用等57.45万元，开发区街道办在安置新村安置原告方建房土地面积125平方米，原告方承担异地安置费1.5万元。协议签订后，原告方参加了开发区街道办于2009年1月17日组织的安置地块的现场抽签，确定了安置地点。2009年1月20日，开发区街道办向原告方支付补偿费用55.95万元(扣除原告承担异地安置费1.5万元、水电押金4000元)。现补偿安置协议已履行完毕，原告方安置房已建设完成。
事后，王某以被告C县人民政府、C县土管局的征收集体土地行为存在未批先征、少批多征的行为，未张贴征地公告，委托经济开发区街道办实施房屋拆迁违法，对被拆迁房屋补偿缺少依据等为由，请求确认被告征地行为违法。经H市政府行政复议，驳回其行政复议申请后，向H市中院提起行政诉讼。
合议庭就王某是否具有原告资格在形成了两种不同的意见：
第一种意见认为，王某不具有行政诉讼原告资格。理由是:第一，被征收当事人与房屋征收实施机关签订安置补偿协议，是处分自身权益的行为。被征收当事人与征收实施机关就补偿安置方案经协商一致达成在安置补偿协议，领取了补偿款，接受了安置，再就征收实施机关的征收土地行为提起行政诉讼，已经不存在可以主张的合法权益。第二，依行政诉讼法一般原理，原告资格的构成要件是:(1)根据我国行政诉讼法的规定，原告资格是起诉条件之一，应当适度限制原告资格的内涵与外延，即将原告资格限制在起诉的身份条件的范围之内;(2)某一起诉人是否具备原告资格，从根本上说应当看起诉人与被诉行为或所争议的法律关系是否具有的利害关系;(3)确定原告资格，既不能仅凭起诉人的主观认识，也不能要求起诉人的权益必须受到现实的损害，但原告资格所要求的“利害关系”必须具有一定的现实性，即起诉人应当证明其在该案件中具有客观的诉讼利益存在;(4)确定原告资格，必须考虑起诉人是否具备完整的法律人格。根据上述原告资格的构成要件，被征收当事人在签订补偿安置协议后，再对征收行为提起行政诉讼，被征收当事人已不能证明其在该案件中具有客观的诉讼利益存在。第三，2012年2月底，最高人民法院在杭州召开的涉诉信访工作调研会上，最高人民法院就《关于国有土地上房屋征收与补偿案件受理问题的座谈会纪要》征求了意见。该座谈会纪要第12条规定“补偿协议签订后，被征收人对征收决定不服提起行政诉讼的。人民法院不予受理。但补偿协议被依法撤销或者宣布无效的除外”，最高人民法院的指导意见也确立了补偿协议签订后，被征收人对征收决定不服提起行政诉讼，不具备行政诉讼原告资格的原则。故在被征收当事人已经签订补偿安置协议的前提下，对征收实施机关的征收土地行为已经不存在可以主张的合法权益，不具备行政诉讼的原告主体资格。
第二种意见认为，王某具有行政诉讼原告资格。理由是:原告起诉要求确认被告实施的征收原告宅基地的行政行为违法，不论是否签订或履行了补偿安置协议，原告与被诉具体行政行为之间具有法律上的利害关系，具有行政诉讼原告资格。
合议庭倾向性意见为第一种意见。
二、法理分析
本案的核心法律问题是:在农村集体土地征收行政案件中，被征收当事人在已经签协议并履行完毕农民房屋拆迁补偿安置协议后，再就行政机关实施征收农村集体土地的行为提起行政诉讼，是否具有行政诉讼原告资格。
法律、司法解释有关行政诉讼原告资格的规定主要有三条:一是行政诉讼法第二条的规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”;二是行政诉讼法第四十一条第(一)项的规定:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”;三是《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第十二条的规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”行政诉讼法两条规定着重强调了原告“认为”，明确了行政诉讼原告资格的主观条件。行政诉讼法之所以作出以上规定是因为行政诉讼法制定之初，吸取了台湾地区20世纪90年代修订前的行政诉讼法未规定“认为”条件，行政诉讼制度发展滞后的教训而作出的进步性制度安排。[①]从“侵犯合法权益”的角度看，行政诉讼法规定的这一原告资格条件又过于苛刻。这个规定排除了行政行为已经作出生效尚未实施，对当事人权利还没有造成实际侵害情况下利害关系人的原告资格。另外，司法实践中对于“合法权益”的理解也存在争议。行政诉讼法经过十年的实施之后，在制定《行政诉讼法解释》过程中，最高人民法院注意到司法实践中确有一些人利用行政诉讼法规定“认为”的主观条件滥用诉权，对与其根本不存在丝毫利害关系的行为行为提起诉讼，浪费了有限的司法资源。同时也发现，一些法院过于狭隘地解释“侵犯合法权益”条件，对原告资格作过于严格的限缩解释，造成一部分合法权利受到行政行为不利影响的当事人，无法通过行政诉讼途径获得有效救济。鉴于此，《行政诉讼法解释》第十二条对行政诉讼法规定的原告资格条件进行了必要的解释，规定了“法律上利害关系”的条件。这一条件有两方面意义:一是对行政诉讼法规定的“认为”条件进行了必要的限制，提出了原告资格一定程度的客观性要求;另一方面又对“侵犯合法权益”进行了扩张性解释，原告只要与被诉的行政行为具有法律上利害关系即可，无须一定要“侵害合法权益”。
根据行政诉讼法以及《行政诉讼法解释》的相关规定，行政诉讼原告资格的核心要素有三个:一是“认为”;二是“法律上利害关系”;三是“合法权益”。结合本案案情，对上述三个概念作出分析理解。
(一)关于“认为”
在原告资格问题上，由于“认为”条件的存在，法律并不要求原告对其主张的事实和法律一定是客观真实的、合法合理的，而是要求原告能够证明其与被诉行政机关之间因被诉行政行为发生的争议是客观存在的。即原告的诉讼请求和理由与被诉行政行为能够成为一个客观存在的争议即可。
本案中起诉人王某认为被起诉人在实施土地征收行为中存在未批先征、少批多征、未张贴征地公告、委托经济开发区街道办实施房屋拆迁、对被拆迁房屋补偿缺少依据等违法行为;而C县人民政府认为，王某已签订了补偿安置协议，领取了补偿款，接受了安置，已经不存在可以主张的合法权益。双方对诉讼时，原告是否还是被征收土地的权利主体认识截然不同，从而构成了现实存在的“纠纷”，根据上面的分析，王某是符合行政诉讼法关于原告资格“认为”的条件。
(二)关于“法律上利害关系”
“法律上利害关系”是指原告与被诉行政行为之间存在直接利害关系，这种直接利害关系是基于具体的法律关系产生的。“法律上的利害关系”可以分解为两部分解释:一是直接利益关系;二是具体法律关系。直接利害关系，是指被诉行政行为直接对原告主张的合法权益造成侵害或者不利影响的可能性，即只要起诉人能够主张合法权益存在因被诉行政行为直接遭受侵害或者直接造成不利影响的可能。具体法律关系，是指直接利害关系是基于具体的行政或者民事法律关系而发生的。本案中王某作为被征收土地的原使用权人，征收行为违法应当会造成其合法权益的损害。被诉行为与起诉人之间存在直接的利益关系。综上，起诉人与征收实施行为存在法律上的利害关系。
(三)关于“合法权益”
“合法权益”是指原告所主张的利益是法律所保护或者调整的权益。本案中，组织实施征收的行为所指向的是王某的土地使用权，该权益是法律所保护的物权。
结合上述分析，本案中王某符合原告资格的三个核心要素，应当具备原告资格。
三、应当注意的问题
人民法院在审理此类案件和类似案件时，虽然从理论上讲，被征收当事人签订并履行完毕农民房屋拆迁补偿安置协议并不影响其原告资格，但是实践中也应当注意社会秩序的稳定性，在补偿安置业已履行完毕的情形下，说明起诉人在签订和履行协议时对之前的政府征地行为是没有异议的，如果给予这些起诉人原告资格，势必会鼓励一种不诚信的风气，即对安置补偿协议的内容后悔了又可以对之前的政府征地行为提起行政诉讼，社会效果并不好。因此，笔者认为，本案的关键就是一个利益平衡和价值取向的问题，要平衡好监督政府、维护政府管理秩序、实现公平正义等一系列关系。在本案的具体把握上，笔者的倾向性意见是，基于法理分析原则上应给予原告主体资格，但是法院在受理时应当结合案情综合考虑法律效果和社会效果的统一。