关于自治条例和单行条例 效力位阶的思考

在考虑自治条例和单行条例一般效力位阶的基础上，我们仍须根据实际情况和具体条文进行具体分析。

中国特色社会主义进入新时代，国家对依法治理民族事务提出了新要求。目前，全省共制定出台自治条例和单行条例45件，现行有效的39件。近年来，我省民族自治地方的自治机关在贯彻实施法律法规和自治条例、单行条例的时候，出现了一些适用上的争议。当前，探讨与明确自治条例和单行条例效力位阶关系并予以准确适用，是一个重要的现实课题。本文仅讨论民族自治地方在适用自治条例和单行条例同其他各类法律法规之间的效力对比关系，并结合立法法的相关规定和湖南省民族自治地方立法实践，浅析自治条例和单行条例的效力位阶关系。

立法法第七十五条第二款规定:“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定……”第九十条规定:“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。”按照立法法的相关规定及全国人大常委会法工委的解答，鉴于自治条例和单行条例可以变通法律和行政法规的特征，其一般效力位阶应为:自治条例和单行条例的法律效力一般应相当于或高于本省的地方性法规，但低于宪法、民族区域自治法和其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定。

在考虑自治条例和单行条例一般效力位阶的基础上，我们仍须根据实际情况和具体条文进行具体分析。

首先，对自治条例和单行条例与法律、行政法规的效力位阶关系，我们应当区分不同的情况分别探讨。第一，根据立法法第七十五条第二款的“三个不得变通”的规定，当自治条例和单行条例的规定存在违反“三个不得变通”基本原则的情形，显然宪法以及法律、行政法规条文应优先适用。第二，在不违背立法法第七十五条第二款的前提下，依据该法第九十条的规定，自治条例和单行条例中有关变通规定的条文应优先于一般的法律、行政法规条文适用。第三，自治条例和单行条例中除变通条文外的其他部分，依照其规范位阶所形成的中央立法相对于地方立法的优先性，其效力位阶应低于法律、行政法规。

其次，应考虑自治州、自治县的自治条例和单行条例同本省地方性法规的效力位阶关系。第一，自治州的自治条例和单行条例应优先于本自治州制定的地方性法规而适用，这是根据制定主体的位阶关系和立法权限来判断，自治条例和单行条例必须由自治州人民代表大会通过，而且拥有变通权。第二，自治州、自治县的自治条例和单行条例变通条款显然优先于本省省级地方性法规而适用，依据依然为立法法第九十条。第三，自治州和自治县的自治条例和单行条例中，除变通条款外的其他体现本民族政治、经济、文化、社会等方面特点的条款，基于自治条例和单行条例彰显特定民族法治需求的立法使命及立法法第七十五条第一款的规定，仍应优先于本省省级地方性法规而适用。第四，当自治州和自治县的自治条例和单行条例的相关条款只是对普遍性问题的一般陈述时，根据立法主体的位阶关系，则在整个省级行政区域具有全面效力的本省省级地方性法规的相关条款具有更高的法律效力。

再次，要考虑自治条例和单行条例与规章的效力位阶关系。笔者认为，自治条例和单行条例总的来说要高于规章。第一，就自治条例和单行条例中的变通条款而言，其效力位阶应高于法律、行政法规，自然也就高于各类规章。第二，作为我国民族区域自治基本政治制度安排，以及自治地方民族立法使命，赋予了自治法规高于规章的效力位阶。行政诉讼法第六十三条明确规定:“人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”法律规定人民法院在审理行政案件时仅仅是“参照规章”，实际上从侧面反映出了自治条例、单行条例和规章之间在效力位阶上的差异。

(作者系省人大民侨外委法制处副处长)

实习编辑:袁超岚