农村集体产权改革目前存在的几个问题及“十四五”改革思路
深化农村集体产权制度改革
(一)改革进展与目前的主要问题
党的十八大提出了要“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,激发农业农村发展活力”。2016年底下发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)进一步提出,“通过改革,逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度,保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益”。该《意见》要求有序推进集体经营性资产产权制度改革,将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据。改革主要在有经营性资产的村镇,特别是城中村、城郊村和经济发达村。已经开展这项改革的村镇,要总结经验,健全制度,让农民有更多获得感;没有开展这项改革的村镇,可根据群众意愿和要求,力争用5年左右时间基本完成改革。2017年国家新增了100个县(市、区)作为试点,试点县达到了129个。2018年试点县增加到300个。目前,农村集体产权制度改革正在有序推进,但从实地调查的情况看,该项改革存在以下一些值得重视问题。
1.集体股仍然普遍存在
在对农村集体经营性资产进行股份化改革时,如何设置股权是一个关键问题。早在20世纪90年代,我国发达地区的一些村就开始了多种类型的股份制改革,比较普遍的做法是设置集体股,集体股的股份收益主要用于维持村级运转、给农民发放福利等集体公益事业、扩大再生产等方面。在政府对农村基础设施和基本公共服务供给不足的背景下,这种做法有一定的合理性。但是,村级公共开支可以采取提取公益金的办法,而并非一定要设置集体股。尤其是集体股的产权依然是不明确的,集体股参与分红后所积累的资产很容易被村干部控制,监管的难度大、成本高。基于这种情况,《意见》明确提出,“股权设置应以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定”。但这一方向性要求在执行中存在偏差,多数开展股份合作制改革的村都设置了集体股,有的村集体股所占的比例还比较高,从而导致农民得到的股份分红数额较少,获得感不强。
2.股份并未成为农民集体成员参与集体收益分配的基本依据
农村集体经营性资产普遍存在着归属不明、收益不清、分配不透明等问题,尤其是一些城中村、城郊村和经济较发达的村,往往拥有数额较大的经营性资产,但成员对集体收益的分配权缺乏保障。《意见》明确要求,“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据”。经调研发现,试点地区大都开展了清产核资和农村集体成员资格界定,进而把集体经营性资产以股份或份额的形式量化到集体成员(或户)。但是,在分配环节,一些地方仍然采取股份合作制改革之前的老办法,并没有按照集体成员(或户)所持有的股份或份额进行分配,农民并未享受到改革之后的分配收益。
3.农民集体资产股份完整权能的实现存在着障碍
《意见》提出,要“组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点”。目前,试点地区都赋予了农民对集体经营性资产的占有权和收益权。但在赋予农民有偿退出、抵押、担保和继承权这四项权能方面,面临着一些问题和障碍因素。在股权退出方面,主要存在两个问题,一是由于股权预期收益不确定导致股权的价值难以确定;二是村集体经济组织由于缺乏资金或担心股权退出后的可持续性,而没有能力及意愿回购农民的股权。实现股权抵押、担保权能所面对的问题是,一旦农民不能如期偿还银行贷款,银行难以处置作为抵押和担保物的股权,也就缺乏开展这项业务的意愿。实现继承权所面对的问题是,如果允许股权继承,在农村人口流动的背景下,继承人就可能不是农村集体经济组织的成员,从而破坏了股权封闭在农村集体经济组织内部成员的改革原则[3]。
4.集体资产的经营方式没有改变
农村集体经营性资产股份合作制改革的目的,除了要解决农村集体经营收益分配的问题,更重要的是要建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制,实行现代化企业管理。但从总体来看,改制后的农村集体经济的管理和运行方式并未发生变化,原有的村级管理和组织结构被平移到股份合作社这一新的组织之中,董事会和监事会的负责人都由村主要领导兼任,其中,党支部书记兼任董事长,其余人员也大都是村“两委”的领导。在股改前集体经济组织的管理和分配中,村“两委”干部处于支配地位。改制后,有些村干部没有动力改变原有的企业管理方式。
(二)“十四五”时期的改革任务
“十四五”时期,农村集体产权改革的核心是对已有的改革措施进行规范,提高改革质量,使得农村集体产权制度成为增加农民财产性收入、乡村产业发展和乡村振兴的制度基础。
1.规范股权设置
在股权设置上,是否设置集体股应充分尊重农民群众的选择,并在程序上保证公正公开。但政策导向上应进一步明确,股权设置应以个人股为主、不设集体股或者对集体股比例的最高限额进行明确规定。对于目前已经设置了集体股的农村集体经济组织,经80%以上集体成员同意,可以将集体股股份全部按成员配股比例分配到成员个人。
2.稳步放开农民股权流转范围
现阶段农村集体产权制度改革严格限定在本集体经济组织内部进行。这种做法的目的是保护广大成员资产的收益权,防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产,防止外部资本侵吞、控制集体资产。但随着集体资产价值不断显化和流转市场逐步完善,农民的股权流转必将超出集体经济组织内部。为此,应允许外来常住人员通过购买股权和履行义务成为集体成员;应在风险可控的前提下,允许个人股权的自由流转,实现生产要素的优化配置,充分体现股份的市场价值;个人股权应当依法继承,对于继承股份的非农村集体经济组织成员,可以借鉴一些改革试点地区的做法,规定他们只享有股份收益权,不享有集体经济组织的表决权。
3.为农村集体经济组织的市场经营活动创造良好的制度环境
一是明确农村集体经济组织的市场主体地位。2017年修订的《民法总则》草案明确了农村集体经济组织特别法人身份,从法律上赋予了村集体经济组织的市场主体地位。应加快制定有关农村集体经济组织的具体法律法规,明确农村集体经济组织的法律地位、法人性质、登记发证流程等,使其与其他各类所有制经济组织受到同等法律保护,从而使其能够独立自主地参与市场经营活动。二是探索实行政经分开,作为微观经济主体的村集体经济组织,与村“两委”脱钩。三是健全农村集体经济组织内部结构。按照现代企业制度的要求,进一步建立和完善董事会、监事会;建立能够吸引优秀经营管理人才的薪酬激励机制和约束机制。四是鼓励集体经济组织发展股份制或股份合作制公司,与社会资本联合,在更大范围内实现资源的优化配置。应对农村股份经济合作社进行公司化改革,对公司股东的权利进行限定,包括村委会在内的股东,虽然占有股份享有股东权利,但不能干涉公司独立经营。