【操作实务】政府采购评审因素量化设置需要注意的问题
2015年3月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第三十四条规定：“采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据。”2017年10月1日起施行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称财政部令第87号）第五十五条规定：“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。”
评审因素有主观评审因素和客观评审因素，即实际操作中相对应提及的主观分和客观分，客观分是唯一确定的。为了减少政府采购实践中因为评审因素量化设置不科学不合理导致供应商的质疑和投诉，我们在评审因素量化设置中需要注意以下几个方面的问题。
财政部令第87号第十七条规定：“采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。”从以上规定中不难看出，注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额六种规模条件是严禁被用作评审因素的，否则就在一定程度上损害了中小微企业的正当权益，削弱了这些企业的投标竞争力，甚至导致不少中小微企业丧失参与政府采购的机会，实质上就是对投标人形成了差别待遇或歧视待遇。因此在评审因素量化设置时，注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额六种规模条件以及特定的奖项、协会资质等都不能作为量化评审因素。如果在量化评审因素中设置了特定地区、特定行业协会的奖项，那也就排斥了其他的供应商，某种意义上就是对投标人实行了差别待遇或者歧视待遇。
政府采购的根本目标就是在合法合规的前提下满足采购人科学合理的真实需求，提高财政性资金的使用效率，维护国家利益和社会公共利益，从源头上防止腐败。评审因素包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等，评审因素的量化设置首先应该围绕采购人科学合理的真实需求来制定，在合法合规的前提下紧扣采购人科学合理的真实需求，努力实现采购结果物有所值、物超所值，与采购需求无关的因素不应该成为量化评审因素。在具体设置评审标准时，应该力求围绕采购人的真实需求量化设置评审标准，尽量减少主观性的成分，尽可能减少评审专家的自由裁量权。政府采购实践中即使满足采购人需求的供应商数量不满足公开招标或者竞争性谈判的条件，宁愿选择其他采购方式，评审因素的量化设置也不能以牺牲采购人的采购需求为代价，不能满足采购人真实采购需求可能会造成财政资金更大的浪费。
评审因素量化设置中不得采用优、良、中、差等没有明确判断标准、容易引起歧义的模糊表述。评审标准的设置也应该围绕采购人的真实需求，按照有利于项目实施和履约的需要，尽可能精简设置，评审标准不宜繁琐，避免出现歧视排他性风险。评审标准中的分值设置与评审因素的量化设置必须对应，否则应当根据《政府采购法》第三十六条、2018年3月1日起施行的《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第三十一条的规定，责令采购人重新开展采购活动。
财政部令第87号第五十五条规定：“评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，包括投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等。资格条件不得作为评审因素……评审因素量化设置应当与投标人所提供货物服务的质量相关，商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值……执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。”政府采购实践中，如果降低技术或者服务水平的参数标准，容易造成最低价中标的现象，投标人所提供货物服务的质量就会受影响，采购结果也就难以满足采购人的使用需求。如果把相对高的技术或者服务水平要求作为采购需求，提高投标人所提供货物服务的质量要求，其他评审因素量化设置科学合理，就能达到不同评审因素之间相对公平的竞争，这样也能够更好地满足采购人真实的采购需求，充分发挥财政资金的使用效益。
《政府采购法实施条例》第三十四条规定：“采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。”财政部令第87号第五十五条也规定：“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。”由此可见，不能量化的指标是不能作为评审因素的。
根据上述规定我们可以得出如下结论：一是评审因素的指标必须是可以量化的，不能量化的指标不能作为评审因素；二是评审因素的指标应当细化和量化，即评审的具体指标应当是明确的、没有歧义的，否则评标委员会容易出现不同的理解甚至是错误的理解；三是评审因素的量化指标应该与相应的商务条件和采购需求对应，即评审因素的量化设置要与评标委员会用于评审打分的投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等评审标准的具体内容相对应；四是商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置与各区间对应的评审标准的不同分值。即对于可以量化的评审因素，要与商务条件和采购需求指标相对应，并量化到相应区间分别设置对应的分值。对于评审因素中需要依据评审专家主观判断进行评审打分的因素，也应该量化到对应的区间。政府采购实践中，招标文件评审分值设置未与评审因素的量化指标相对应的情形时有发生，此种情形俨然已经成了政府采购质疑投诉的“重灾区”。
在有些政府采购项目中，部分采购人或采购代理机构在评审因素量化设置上总是希望面面俱到，要求必须实质性响应的因素太多，没有重点，这样容易造成忽略采购人真正的采购需求，导致中标或成交人的某些主要评审因素达不到令人满意的结果，甚至因为必须实质性响应的因素太多导致有效投标人不足三家而废标的情况。
量化评审因素按重要性分为：主要评审因素（例如价格、技术或者服务水平等）、次要评审因素以及一般评审因素等，具体的量化评审因素按项目要求的不同可以进一步细化。在确定评分因素后，每个因素的分配权值也很重要。例如，对于价格分值的比重，是有相关制度规定的。分值设置如果低于“底线”，将使得采购文件本身因违法而不得不面临重新采购的局面。财政部令第87号第五十五条规定：货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%；服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。评标过程中，不得去掉报价中的最高报价和最低报价。在竞争性磋商采购中，价格分值的设置还必须满足相应的区间要求。2014年12月31日起施行的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第二十四条规定：“综合评分法货物项目的价格分值占总分值的比重（即权值）为30％至60％，服务项目的价格分值占总分值的比重（即权值）为10％至30％。采购项目中含不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性。”
根据《政府采购法实施条例》第三十四条及财政部令第87号第五十五条的规定，采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应，要求综合评分的因素量化为客观分，最大限度地限制评审专家在评标中的自由裁量权。但是在政府采购实践中不是所有的评审因素都是可以量化的。评审因素有主观评审因素和客观评审因素，客观评审因素是唯一确定的，必须也应当量化。客观评审因素的指标量化为区间的，评审标准的分值也必须量化到区间。例如，招标文件评标标准规定，国际知名品牌5—8分，国内知名品牌3—4分，国内一般品牌1—2分。这样的规定就违反了上述要求，一是“国际知名”“国内知名”“国内一般”这些都不是品牌的量化指标，没有评判的标准；二是虽然每一个分值设置均量化到了5—8分、3—4分、1—2分区间，但国际知名品牌、国内知名品牌、国内一般品牌并没有细化对应到相应区间。
主观评审因素的判断与评审专家个人的知识、经验等主观因素有很大关系，属于评审专家自由裁量权的范围。在政府采购实践中确实难以量化的评审因素应尽可能细化，可以细化分解为多项评审因素，再对子项评审因素能量化的尽可能量化，不能量化的尽可能具体化，并尽可能地设定一些相对客观的评审标准。客观分和主观分是相对的，内容设定尽可能细化的主观评审因素的主观分一定程度上可以变成客观分，其目的不仅仅是为了科学合理地设定量化评审标准，更重要的是尽可能地发挥评审专家的决策咨询作用，同时尽可能地减少评审专家的主观判断，限制评审专家的自由裁量权，尽可能降低评标风险。