张新军:重大税案,自行撤销处罚后重作,无需再听证?
【编者按】案情概要:医药公司被稽查,稽查局作出税务处理决定与处罚决定,医药公司未对税务处理决定提起行政复议,仅对处罚决定提起复议,稽查局后自行撤销处罚决定,然后重作行政处罚。由于违法事实相同,仅是处罚比例不同,处罚变轻,故重作处罚前未听证。医药公司不服,提起本案诉讼。本案有几个问题需要探讨:
1、如果违法事实相同,仅重作的处罚比例不同且处罚较轻,则处罚决定重作前是否应当再次举行听证?笔者虽然认为,应当重新举行听证,因听证属于非常重要的程序性权利,不听证的,则程序严重违法。但从实操的角度考量,认同二审法官观点:认定事实和适用法律均一致,仅是对罚款幅度进行了调整,并且是由从重处罚调整为从轻处罚,若再重新立案启动行政处罚程序,将会浪费行政执法资源、增加行政执法成本、降低行政执法效率,因此,未进行听证,不构成程序违法。因此,在代理税案时,多关注违法事实认定与法律适用。
2、本案中,稽查局认为,处罚决定经过了集体讨论,集体讨论是加强行政机关内部的约束和规定,有一定的内部保密性,在副卷中保存,不涉及行政相对人的权利,不属于行政诉讼的审查对象,鉴于医药公司以此作为上诉理由,特向二审法院提交该集体讨论决定的证据,即(2019)8号、(2020)1号、(2020)3号重大税务案件审理意见书及《国家税务总局重大税务案件审理办法》。对此,笔者认为,《重大税务案件审理办法》是规章,不是红头文件,税局必须遵守,根据规章,稽查局必须根据审理意见书作出决定,税局不提供,司法如何审查?因此,税局必须在一审前主动提供前述证据。一审不提供的,二审提供的,视为没有证据。
3、关于税务处理决定未救济,则税务处罚决定认定的违法事实法院就无需审查?这是个老问题,笔者认为,即使税务处理决定未救济,其认定的违法事实并非法院可直接认定的事实。相较于一审判决,二审判决在这个问题上的说理更能服人。
案号:(2021)豫96行终19号
【案情】
2019年3月25日,稽查局对医药公司作出税务处理决定书,认定该公司存在少缴增值税、企业所得税、城建税、印花税、少代扣代缴个人所得税等违法事实,
决定补缴少缴税款及滞纳金,医药公司未申请行政复议。
经过听证,2019年12月3日,稽查局作出NO1税务行政处罚决定书,罚款共计3335万元。医药公司提起行政复议后,2020年5月6日,稽查局作出税务事项通知,决定撤销NO1税务处罚决定书。基于考虑2020年疫情防控、企业复工复产以及优化营商环境的大环境,减轻对医药公司的处罚。
2020年6月18日,稽查局作出NO2税务行政处罚决定书,罚款共计953.4万元。作出NO2税务行政处罚决定书前未再举行听证。
另外,NO1税务行政处罚决定书、NO2税务行政处罚决定书认定的违法事实与税务处理决定书认定的违法事实一致,NO1、NO2税务行政处罚决定书区别仅在于处罚比例不同。
【一审裁判】
由于稽查局在作出NO2税务行政处罚决定书之前,曾作出税务处理决定书,认定诸多违法事实,医药公司并未申请行政复议。截止目前,该税务处理决定所认定的违法事实并没有被依法撤销或改变。
医药公司诉称NO2税务行政处罚决定书中所认定的违法事实有误,实质上是说税务处理决定书中所认定的违法事实有误,因税务处理决定并非本案被诉行政行为,不属本案审查的范围,故其该项诉讼理由不能成立,本院不予采纳。
稽查局在处罚前行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利,并举行了听证,保障了医药公司依法应当享有的重要程序性权利,处罚程序并无不当。虽在听证之后作出过NO1税务行政处罚决定,而撤销NO1该税务行政处罚决定,又作出了本案被诉NO2税务行政处罚决定,但是NO2税务行政处罚决定的事实、理由和依据,仍然是听证之前向医药公司所告知的事实、理由和依据,并没有扩大和改变,因此,应当认定稽查局在作出本案被诉的NO2税务行政处罚决定之前告知了医药公司将对其进行行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利。医药公司诉称稽查局在作出NO2税务行政处罚决定之前未告知其公司听证的权利,从而认为稽查局的处罚程序违法,其理由不能成立,该院不予采纳。
《行政处罚法》第三十八条第二款所作的“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定,意在要求行政机关在对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚时要慎重,与行政管理相对人依法应当享有的重要程序性权利无关。故医药公司认为稽查局所作出的NO2税务行政处罚决定没有经负责人集体讨论决定,处罚程序违法,而要求予以撤销,其理由不能成立,该院不予采纳。判决驳回医药公司的诉讼请求。
【二审裁判】
本案被诉行政行为NO2税务行政处罚决定,认定医药公司存在增值税、城建税、印花税、个人所得税、企业所得税五项违法事实,是由生效的税务处理决定所确定,发票检查情况的违法事实,一审诉讼中稽查局提供的证证据可以证明,而且,在本院审理期间医药公司也未提供能够证明处罚决定认定事实错误的证据,因此,NO2税务行政处罚决定,认定的违法事实,证据充分。医药公司关于增值税少申报缴纳其不知情、企业所得税等不应收缴的上诉理由,实质上是对税务处理决定有异议,该理由缺乏证据支持,本院不予采纳。
行政机关发现其作出的行政处罚决定存在错误后,予以撤销并重新作出处罚的程序尚无明确法律规定。本案中,在作出NO1税务行政处罚程序中已经进行了听证,被诉的行政行为NO2税务处罚决定,与NO1税务行政处罚决定,认定事实和适用法律均一致,仅是对罚款幅度进行了调整,并且是由从重处罚调整为从轻处罚,若再重新立案启动行政处罚程序,将会浪费行政执法资源、增加行政执法成本、降低行政执法效率,因此,未进行听证,不构成程序违法,故对济源市医药公司未进行听证程序违法的主张,本院不予支持。
国家税务总局令第34号《重大税务案件审理办法》,目的是为了强化内部权力制约,其审理程序,是行政机关的内部处理行为,不影响行政处罚的法律效力,济源市医药公司关于未进行集体讨论、程序违法的上诉理由,本院不予支持。
判决如下:驳回上诉,维持原判。