官告官、官告民裁判规则：行政机关作为原告的案例研究

先说结论：司法实践中，行政机关作为原告起诉的行政诉讼，一般法院都裁定驳回起诉。

笔者赞同法院的这种做法，虽然杨立新[1]等人认为行政机关可以当行政诉讼的原告，但笔者认为，美国州政府起诉联邦那种情况与我国的政治体制不同，我国实行单一制，行政机关均是代表国家行使职权，独立性不足，不具有自己的利益，如果行政机关之间产生争议，应该提请上级行政机关处理，而非提起行政诉讼。

下面介绍一下样本的情况，及法院裁判的理由。

样本情况

笔者在openlaw和百度、搜狗上以“行政机关为原告”作为关键词进行检索，只找到以下案例：

1、郸城县城关镇人民政府诉郸城县人民政府、周口市人民政府行政复议纠纷一案；[2]

2、南县三仙湖镇人民政府起诉县国土资源局和县人民政府行政登记一案；[3]

3、揭东区国土资源局诉揭东区物价局行政处罚一案；[4]

4、上诉人东方市人民政府（以下简称东方市政府）因被上诉人东方市公安局诉其及原审第三人郭洪月、韩叶行政复议决定纠纷一案（（2015）琼行终字第77号 ）；

5、罗源县自然资源和规划局诉被告中科（罗源）渔业有限公司土地行政合同一案（（2019）闽0111行初27号、（2019）闽0111行初26号）；

6、上诉人苏州工业园区唯亭街道办事处因行政协议一案（（2017）苏05行终161号）。

前三个案例没有找到裁判文书，查到完整裁判文书的是4、5、6三个案例。

第一个案例被称为“官告官第一案”，新闻没有报道最终的裁判结果，推测最终是以撤诉结案，因为新闻里原告已经将撤诉申请拿到了法院，“见到了审判长，最终没有递交撤诉申请。'审判长跟我们说，省里、市里都很关注这件事，现在轻易做任何行动都不合适。’”

第二个案例新闻仅有简单的说理，“三仙湖镇政府的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条的规定，是行政诉讼的适格原告。南县人民政府和南县国土资源局作为土地颁证、登记机关，同在土地所有权证上署名，是本案适格被告。”因为新闻中的转述过于简单，笔者无法对其理由其裁判原因作出详细分析。

6个案例中，前四个是官告官，5、6是官告民。

6个案例中，除第一个案例是发生在北方城市外，其他5个案例均发生在南方。

6个案例中，只有第二个案例，原告获得了胜诉。3、4、5、6四个案例均裁定驳回起诉。

驳回起诉的裁判理由

1、第三个案例中，法院对原告揭东区国土资源局处理纠纷的方式作出了建议“如果在执法检查中发现被告违法，可以采用行政建议或者提请共同上级行政部门对被告的违法行为进行处理。”因为“本案原告揭东区国土资源局收取的土地登记费（土地调查费）和证书费，应该上缴当地国库，而被告揭东区物价局作出行政处罚后没收的款项也应该上缴当地国库。本案原被告都是行政机关，其履行职能的行为归宗是政府的合法权益，原告不服被告对其行政处罚，应由行政机关内部调整，不属于人民法院的受案范围。”

2、（2015）琼行终字第77号行政裁定书驳回东方市公安局的起诉的理由为：“东方市公安局作为本案行政复议程序中的被申请人，应当履行东方市政府作出的行政复议决定。……行政诉讼的原告必须是在行政管理活动中处于被管理者地位的公民、法人或者其他组织，被申请人、行政复议机关在行政管理活动中始终处在管理者的地位，而不是被管理者的地位。”

3、《（2019）闽0111行初27号》《（2019）闽0111行初26号》裁定驳回罗源县自然资源和规划局的起诉的理由为“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款'公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼’的规定，行政诉讼的主体，原告必须是认为自己合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，被告是行政机关。本案系由签订行政协议的行政机关作为原告，以签订行政协议的另一方的法人为被告，提起行政诉讼，故本案诉讼主体不合法，依法应驳回原告的起诉。”

4、（2017）苏05行终161号行政裁定书驳回苏州工业园区唯亭街道办事处起诉的理由为，根据《行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第四十九条规定“原告应当是该行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，行政诉讼的被告应当是作出行政行为的行政机关或是法律、法规、规章授权的组织。”

[参考文献]

[1]杨立新.行政机关能当行政诉讼的原告吗？[J].党政干部学刊,1990,11.

[2]朱长振、吴珊.一起“以下犯上”的官司[J].浙江人大,2006,10.

[3]https://www.chinacourt.org/article/detail/2016/01/id/1790048.shtml，最后访问日期：2021年4月28日.

[4]万波.一张土地权证引发的镇政府状告县政府案[J].《国土资源导刊》[J] 2014，9:34-36.