【Ostroms研究系列】李文钊 | 官僚制、多中心与公共物品的组织

官僚制、多中心与公共物品的组织

李文钊

（本文发表于《公共管理与政策评论》

2007年第1期）

内容摘要：公共物品的组织是人类社会面临的最重要的困境和挑战之一，官僚制是解决这一困境的最初尝试。由于官僚制建立在统治与被统治者关系之上，使得它在解决公共物品的组织同时，面临着新的公共物品组织问题，即如何避免权力行恶。对此，组织逻辑和市场逻辑成为两种替代性公共物品组织的方式，不过都存在制度性缺陷。多中心逻辑认为任何权力都具有有限性，主张多个中心参与公共物品的组织，并且强调公民精神在公共物品组织中的作用，从而形成一种公共物品组织的自治秩序。

关键词：公共物品 官僚制 组织 市场 多中心

引言

科斯在《企业的性质》一文中，指出经济理论一直因未能清楚地说明其假设而备受困扰。笔者以为，这种评论同样适应于公共行政理论。由于公共行政学在提出自己的理论时，并没有对自己所赖以存在的假设进行检验，这使得行政学的各种理论之间存在各种争论，也不利于人们在各种行政学的理论之间进行选择。

公共物品对于人类社会的重要性，很早以前就被认识到。霍布斯、洛克等人就论证了在自然状态之下，人类为什么选择政府来维护人类社会的公共秩序，供给公共物品。最近，随着转轨国家成功的经验和失败的教训，使人们进一步认识到公共物品对于人类社会繁荣和发展的重要性。奥尔森在其最后的著作《权力与繁荣》中表达了这一思想，即任何经济的繁荣需要两个条件，一是财产权得到保护和契约得到执行，二是不存在掠夺性行为，他直接称之为“强化市场型政府”。由此可见，一个社会的发展是与其公共物品的供给程度呈正比例的。

然而，公共物品的组织仍然是人类社会面临的最重要的困境和挑战。难怪托克维尔在考察美国的民主时，为美国公共事务的良好治理而惊叹，他指出“世界上没有一个国家能够使它的人民最终对社会福利做出如此大的贡献。我还不知道哪个民族设立的学校有如此之多和如此生效，其建筑的教堂有如此适合于居民的需要，其修筑的乡间公路有保养得如此完好。”(托克维，1997：102)。

公共物品的组织为什么这么难？应该如何组织公共物品？对于公共物品的组织，存在着什么样的理论和观点，他们的假设是什么？存在哪些局限？人类社会能否像发明市场那样激活人类在组织私人物品的潜力的制度，来激活人类社会在组织公共物品的潜力？这些问题正是本文所要探讨的核心问题。

本文主要分四部分。第一部分主要论述公共物品组织所面临的困境和挑战，包括一些理论家使用模型对公共物品困境和概括，以及公共物品困境的原因。第二部分主要论述对于公共物品困境的传统解决之道，即主要是通过官僚制组织来提供公共物品，并指出这种思想的渊源和基本假设，以及存在的问题。第三部分主要论述有关公共物品组织的替代理论模式，主要包括西蒙和科斯的思想，以及这些思想背后基本假设，及其影响。第四部分主要论述解决公共物品困境的另一种途径，即通过多中心的方式来组织公共物品，并指出了这种思路的起源，基本假设和主要观点。

一．公共物品的组织：

人类社会面临的持续挑战

公共物品存在于超过一个人的人类社会之中，它以各种形式和方式在社会中得以展现，社会本身就意味着某种公共性，而社会共同体就是一种公共物品。公共物品既表现为提供某种人类社会或者相关群体所共同需要的物品或服务，例如提供法律服务，公共秩序和产权保护等；也表现为削除某种人类社会或者相关群体所共同厌恶的状态或情景，例如解决环境污染问题，减少社会冲突和犯罪问题等。在传统上，属于“外部经济”或“外部效应”的问题，都可以纳入公共物品的范畴。公共物品既表现为一些具体的物品或服务，也表现为某种抽象的制度、法律、语言和习俗等，从这个意义上来说，凡属于人类社会或者相关群体所共享的东西，无论是有形的物质或服务，还是无形的语言、意识、文化或观念，都属于公共物品。此外，公共物品本身也体现为各种不同的范围和层次，有全球性公共物品，全国性公共物品，区域性公共物品，社区性公共物品等。

任何一个人类社会，要维持运转和保持基本的状态，都必须依赖一定的公共物品。就我们所熟悉的而言，语言作为一种公共物品，为人类社会的共同交往、共同沟通、共同理解和共同信任，提供了最基本工具；货币作为一种超越私人意义上的公共物品，为人类社会的经济交易提供某种共同的媒介，节约了人类社会交易的成本；秩序作为一种公共物品，为人类社会的和平共处，长期发展提供了某种可能性。很难想象，没有语言、货币、秩序等这类公共物品的存在，人类社会何以可能存在？正是在这个意义上，霍布斯等政治哲学家指出，人类社会本身是一种人工制品，它与自然社会明显不同，这种不同就在于人类通过提供公共物品来改变和规制私人选择和私人行动。

然而，公共物品的组织，即如何为人类社会提供其所需要的公共物品，却一直是人类社会面临的最大困境和挑战。人类社会的可持续性发展是与公共物品的可持续性组织分不开的，公共物品供给的脆弱性一直是人类社会需要认真对待的问题。早在2000多年前，古希腊哲学家亚里士多德就指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”(亚里士多德，1983：30)。现代公共选择学者对公共物品的组织困境进行了模型化，埃莉诺·奥斯特罗姆(2000)在其名著《公共事务的治理之道》，将这些模型概括为“公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体选择的逻辑”等，利用这些模型在博弈论的基础之上，分析人类社会组织公共物品所面临的困境和挑战。正如，作者埃莉诺·奥斯特罗姆所言，这些模型所预言的结论都是悲剧性，即人类社会很少或者不可能解决公共物品的供给问题。

那么，为什么公共物品的组织这么难呢？现代博弈论的研究表明，任何博弈都是在一定的博弈结构上产生，其中最基本的博弈结构包括谁做了什么？何时做？掌握哪些信息？(克雷普斯，1990)。在公共物品组织的博弈中，随着博弈参与者人数增多，每个人都有搭便车的倾向，都希望别人提供公共物品而自己免费享用，在公共物品供给和享用的成本与收益方面不存在对称性，人数增多导致监督和信息成本增加，当面对公共物品的供给，每个参与者的优势策略都是别人提供，自己不提供公共物品，自然各种“公地悲剧”的“纳什均衡”不可避免。这种博弈的结果，使得小范围内的公共物品供给，由于社会规范和社会嵌入，部分地可以避免投机者，从而保证公共物品供给的成本和收益相称。但是，面对大规模的公共物品，跨区域的公共物品，各种“公地悲剧”现象不断重演。

通过利用博弈论的分析工具，我们可以发现，与私人物品相比，公共物品存在一些特殊的属性。消费的非竞争性和非排他性是公共物品的两个最基本的特征，此外，公共物品还包括其他属性，如物品的边界，物品针对多大群体而言具有共享性，即物品共享的边界范围；物品的可减损性，物品在多大程度上增加一个人的范围不会影响其他人消费；物品的可测量性，对物品测量的困难性和可能性；物品的可持续性，物品的生产和产出是否同时进行等等。正是公共物品的这些属性，使得公共物品的组织格外困难，每个人都面临着选择“机会主义”和“搭便车”的倾向。

不过，在大部分人类社会里，最基本的公共物品还是得到了提供，例如基本的法律得以通过，基本秩序得以保证，人与人之间能够在和平的秩序中进行互动。这说明，公共物品的组织虽然困难，但是人类还是通过各种方式克服了种种困境，提供了各种各样的公共物品。问题是，人类是通过什么的方式和逻辑来解决公共物品组织所面临的困境和挑战的呢？这正是本文下一部分所需要探讨的问题，只有厘清了克服困境的基本逻辑，才能够客观和公正地评价这种解决方法。

二．传统的解决之道：

统治秩序与官僚制的逻辑

政府的出现及其内在逻辑，是人类社会尝试解决公共物品的最初尝试。霍布斯等政治哲学家通过对自然状态的分析，从理论上说明了政府的起源。在霍布斯在其《利维坦》中指出，人类社会的自然状态是充满“对暴力死亡的连续恐惧和这种死亡的威胁”的状态，在这种状态中，人的生活是“孤独的、可怜的、可憎的、粗野的、短暂的”。对于人类来说，从“自然状态”进入“公民社会”，就需要供给某种公共物品。霍布斯坚持认为，只有赋予统治者绝对权力，被统治者放弃自身的权力，这样才可能结束“自然状态”。而之所以需要“绝对权力”，这主要是因为法律要维护自身的统一性，就需要某种权威，使得被统治者接受统治者的权威，否则法律得不到执行。在霍布斯的看来，解决“公地悲剧”的唯一措施就是诉诸绝对主权和统治者。因此，霍布斯关于“自然状态”的论述，提供了一种供给公共物品的统治秩序。

官僚制作为一种实现统治的理想手段，为统治秩序奠定了良好的技术基础，从而成为人类社会组织公共物品的主要手段和方式。马克斯·韦伯在统治合法性理论基础之上，提出了三种统治权威及其组织基础，他指出官僚制是现代社会法理性统治的组织基础，并且是实现效率的理想方式。官僚制具备效率、精简、统一、公正等特性，并要求整个组织实现非人格化管理，按照功绩制原则进行绩效评估，通过统一考试来招聘人员，政府机关人员拥有固定薪金和职业生涯，组织中的下级人员服从上级人员，一切事务按照组织规章办事。马克斯·韦伯的官僚制构想将统治秩序发展至极至，成为一切人类社会秩序和物品组织的理论基础。不仅公共物品的组织，需要通过官僚制来实现，而且现代社会的一切组织都需要按照官僚制的逻辑来建构，例如企业、生产、学校等。虽然，随着时代发展，私营企业纷纷采取新的组织形式和管理形式，但是公共物品的组织仍然按照官僚制的逻辑进行建构。

官僚制和统治秩序成为人类社会组织和供给公共物品的主要理念和手段，公共物品应该并且只有政府才能够供给成为一种“意识形态”。官僚制也成为组织公共物品的唯一“合法化”手段，它渗透到公共物品组织的各个领域，各个层面和各个环节。官僚制作为一种组织公共物品的方式，在大城市领域表现为，一个大城市，只能够拥有一个城市政府，否则会存在浪费和交叉管辖；在中央和地方关系层次方面表现为，地方政府和下级政府服从中央政府和上级政府，在官僚制基础之上建构官僚制来组织各种不同程度的公共物品，从而使得整个公共物品的供给呈现金字塔式等级结构；在各种具体的公共物品和服务领域，主要是通过政府垄断的方式来提供公共物品和服务，例如，通过政府提供教育服务，安全服务，供水服务，卫生服务，环境服务，垃圾处理服务等；在组织公共物品中存在的矛盾和冲突，主要是通过共同的上级和共同的管辖来解决，凡属于各地方政府和下级政府不能够解决的问题，都需要通过共同的上级政府或中央政府来解决，或者通过新成立涵盖面更广的政府来解决。

官僚制和统治秩序的逻辑，主要是通过权力的方式来解决公共物品供给中存在的不对称问题，通过权力强制免费享用者，使得所有的人都为公共物品承担一定的成本。与无秩序和自然状态相比，统治秩序是一种较为理想的方式，而官僚制成为一种较为理想的组织公共物品的方式。随着官僚制逐渐成为组织公共物品的主要方式，其背后的统治逻辑和统治秩序也被慢慢地淡忘和“隐退”。虽然人类社会经历着不同的国家或朝代更替，但是在本质上都是一种统治秩序代替另一种统治秩序，通过官僚制组织公共物品的方式并没有发生根本性改变。通过官僚制的方式组织公共物品，形成一种统治秩序，虽然解决了组织公共物品的困境，但是官僚制和统治秩序本身所具有的强制力却有可能成为一种损害人类的手段和工具，人类社会在提供一种组织公共物品的手段同时，却面临着一种新的公共物品需要组织，即如何防止官僚制和统治秩序损害人类的福祉。正如文森特·奥斯特罗姆(Vincent, 1984)所言，使用政府权力来解决公共物品供给，涉及一场困难的浮士德式交易(Faustian bargain)。

以官僚制的方式组织公共物品，从而形成一种统治秩序，其缺陷和问题越来越明显。它不仅不能够实现公平和公正，也不能够实现效率，而且还可能成为“掠夺性工具”。当人类社会终于在200多年前发明了市场经济，通过市场经济的自愿交易实现人类的繁荣和福祉时，这种缺陷和不足更加突显。人类要继续拥有市场文明，实现更高层次的繁荣，必须重新创新公共物品的组织方式，正如他们创新和改造私人物品的组织方式一样。否则，不仅公共福祉具有不可持续性，而且市场文明的基础也十分脆弱。

三．替代的解决之道：

组织的逻辑与市场的逻辑

弋登·塔洛克(Tullock, 1965)在《官僚政治学》一书中，对官僚制所固有的内部控制和信息沟通进行了批评。他指出，由于官僚制所固有的组织缺陷，使得官僚制会出现信息沟通失真，即下级会将信息过滤之后传递上级，官僚制上级也不可能完全控制其上级，因此会呈现出某种“官僚制自由企业”现象。针对作为官僚制的缺陷和困境，存在两种比较典型的解决之道。一种是从组织的角度研究官僚制，试图通过组织设计和组织变革来克服官僚制组织公共物品的局限和不足。一种是从市场的角度研究官僚制，试图寻找替代官僚制的市场解决办法，即将市场的逻辑从私人物品的组织扩展到公共物品的组织。对于第一种途径，典型的代表者是赫伯特·西蒙，对于第二种途径，典型的代表者是罗纳德·科斯。

对于传统组织公共物品的原则和方法所固有的缺陷和不足，西蒙戏称之为“行政谚语”，即政府行政的原则可以在相互冲突的情景中适用。他认为传统行政之所以不能够实现行政效率的目的，主要是因为传统行政理论只强调行政的执行层面，而忽视了行政的决策层面，行政组织要实现其固有的目标和价值，必须注重决策过程的研究。在其名著《行政行为：行政组织的决策过程研究》一书，他认为，整个行政理论应该包括三个步骤，第一个步骤是发展和开发一套研究行政现状的概念和分析工具，第二个是步骤是寻找影响行政效率的各种因素，第三个是对实现行政效率的各种原则赋予权重，《行政行为》一书主要是试图解决第一个问题，即开发描述行政现象的理论工具。正是在这种研究思想的指导之下，西蒙和他的两位合作者(Simon, Thompson, & Smithburg, 1950,1991)在《公共行政》一书中，继续强调了行政研究的两个重点，即一个重点是将行为研究和人际关系理论引入行政学研究，强调有限理性和行政人，另一个重点是将行政研究与政治、政策的研究相结合。

西蒙等人试图在承认官僚制作为组织公共物品的方式基础之上，通过完善官僚制的运行过程，来改造公共物品组织的效率。与其说是对传统公共物品组织方式的替代，还不如说是对传统公共物品组织方式的一种完善和革新。正是在这种思路基础之上，著名政治学者詹姆斯·Q·威尔逊(Wilson, 1990, 2000)在大量调研研究和文献阅读基础之上，撰写了《官僚机构：政府机构的作为及其原因》一书，对美国官僚机构从组织的角度进行了素描，正如其标题所言，他主要是探讨政府机构的作为及其原因。很显然，他的研究思路主要是从组织的角度，尤其是强调组织中的三种人员(即操作人员，管理人员和主管人员)如何确定关键任务， 获得认同和使命，获取资源和行动自由。

如果说西蒙等人是试图对传统组织公共物品的方式和手段进行改造，那么科斯等人则是从根本上替代传统组织公共物品的方式和手段。早在1937年，科斯撰写了《企业的性质》一文，提出了交易费用和边际替代的分析思路，认为市场和企业作为资源配置的主要手段，其相互替代的过程主要是由于交易费用引起，即企业会扩展到其内部组织的费用等于市场交易的费用或者其他企业的组织费用。然而，无论是企业，还是市场，都是私人物品的组织方式。然而，科斯本文试图拓展其分析方法，将其应用于对公共物品组织的分析之中，这体现在他的两篇重要论文《美国联邦通讯委员会》(Coase, 1959)和《社会成本的问题》(Coase, 1960)中。在《美国联邦通讯委员会》一文中，科斯试图回答对于通讯业中出现的冲突和混乱，我们是否一定需要通过政府管制的方式来解决？这事实上是说，对于一种公共物品的需求，我们是否需要通过政府的方式来进行组织？对此，他的回答是否定的，他认为可以通过界定产权，运用价格机制和市场机制的方式来解决资源配置的冲突，通讯资源和其他任何资源一样都具有稀缺性，政府所从事的工作并不是直接管制和分配资源使用，而是通过界定产权，通过拍卖的方式来配置资源。而在《社会成本的问题》一文中，科斯更是对传统庇古提出的解决外部效应的方案进行了批判，提出了外部效应本身所具有的相互性，从而主张自愿谈判在解决公共问题和组织公共物品的作用。

继科斯所开创的传统之后，施蒂格勒(Stigler，1971)，波斯纳(Posner, 1974)，德姆塞茨(Demsetz，1968)等芝加哥经济学者对政府管制现象进行了分析，他们的基本结论是政府所提供的管制并不能够解决产业中存在的问题，在很多情况之下，政府提供的管制本身是问题本身，“管制俘虏理论”是其形象表述，而在很多情况之下，市场本身的竞争可以解决垄断问题和公用事业问题。这种理论分析的基本逻辑与科斯的结论是一致的，即通过市场的逻辑和自愿交换的逻辑来组织公共物品，替代政府和官僚制作为组织公共物品的方式。

四．解开公共的困境：

自治秩序与多中心的逻辑

组织的逻辑和市场的逻辑都是试图解决政府组织公共物品的困境和缺陷，不过，这两种途径自身都存在缺陷。组织的逻辑注意到官僚制实现行政效率的困境，但是它本质上并没有从根本上提出解决之道，它仍然没有脱离传统对于官僚组织本身的关注，正如文森特·奥斯特罗姆(Vincent, 1973)所言，西蒙只是关注“这个”组织，或“那个”组织，忽视了组织间关系，忽视了多组织安排对于组织公共物品的意义。市场的逻辑虽然注意到自愿交易对于解决官僚制供给公共物品困境的意蕴，但是它本身忽视了市场存在本身是一种“公共物品”，自愿交易本身并不能够提供大范围的公共物品，正如奥尔森(Olson, 2005)所言，科斯定理忽视了权力的逻辑，忽视了政府强制力对于解决公共物品的重要性，他本人认为财产权保护，契约得到执行，禁止掠夺性行为是繁荣的基础，有些国家实现了经济繁荣，有些国家长期衰退，所有这些都需要从权力与繁荣的关系中进行考察，都需要注意权力本身的逻辑。

解开公共的困境，既需要发挥权力在组织公共物品中的作用，同时权力本身需要受到限制，以避免权力成为一种公害物品。这种“两难”选择使得传统的方式和替代的方式，都是组织公共物品的良好选择。托克维尔在《论美国的民主》中指出，新的社会需要新的政治科学。这种新的政治科学主要是关于公共事务组织和治理的科学，它不同于传统关于公共事务组织和治理。正是通过对美国的考察，托克维尔认为美国的实验具有标志意义，它是人类社会一种新的试验和尝试，也是人类首次应用他们所不知道的科学来建构新社会。文森特·奥斯特罗姆通过对托克维尔和联邦党人等古典政治经济学家的重新考察，提出了一种新的组织公共物品的制度安排，即通过多中心的逻辑来组织公共物品，形成一种自治秩序，使之不同于统治秩序，也同于市场秩序和组织秩序。

多中心的逻辑既强调发挥政府权力在组织公共物品中的作用，又强调政府只能够拥有“有限”的权力，并且存在多种不同类型和种类的政府，所有的政府权力都需要受到宪法约束，政府自身不能够改变宪法，只有人民拥有宪法的修改权。利用多中心的逻辑来组织公共物品，强调每一个决策单位都拥有自主权提供公共物品，决策单位之间通过谈判、协议、竞争、冲突和冲突解决形成复杂的组织间关系，这种组织间关系在统一的规则之下进行协调，而规则本身是可以进行修改和变化的。而所有这些决策单位都需要向民众负责，民众拥有最终和最后的决策权，这种多中心的逻辑和自治秩序适应于人类社会各个层次和各个领域的公共物品的组织。

在全国层次和地方层次的公共物品供给中，多中心的逻辑强调通过联邦主义来组织公共物品，无论是联邦政府，还是州政府，都只拥有有限的主权，都直接向民众负责，法院作为中介协调者在调解联邦政府与州政府公共物品的供给中发挥重要作用。在城市公共物品的组织中，多中心的逻辑强调多种组织在提供公共物品中的角色和作用，替代一个政府作为唯一公共物品的组织者，通过将公共物品的供给和生产分开，在不同类型的具体公共物品供给中，形成各种公共物品组织的产业，如公共供水产业，公共卫生产业，公共教育产业，公共安全产业等。如果说联邦主义只强调处理联邦政府与州政府之间关系，那么多中心的逻辑显然强调处理各种层次的政府间关系，它不仅仅局限于联邦政府和州政府之间，而且强调州政府内部，大城市政府内部本身都需要按照多中心的逻辑来组织公共物品，此外，多中心的逻辑也可以拓展到处理国家与国家之间组织公共物品的关系。埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》一书中，通过理论研究，实证研究和经验研究，总结了小范围内公共池塘资源自主治理的基本条件和设计原则，指出了在公共事务治理中国家逻辑和企业逻辑之外的自主自治治理逻辑，这种逻辑本质上一种多中心逻辑，强调自治秩序。

通过多中心逻辑来组织公共物品，形成一种自治秩序，它需要发挥公民个人在公共事务治理，公共物品组织中的作用，形成某种公民精神。只有公民个人参与公共物品的组织，公民之间才能够形成良好的纽带和协作，才能够利用地方知识和时空知识来处理公共物品组织中所面临的复杂和困境问题，才能够随时监督和发现公共物品组织中存在的问题。公民通过参与公共物品组织，形成的公民精神，本身是更大范围内组织公共物品的基础。这说明，公共物品的组织，公共困境的解决，需要公民个人保持参与公共事务的精神。正是这个意义上来说，托克维尔认为美国的民情是美国民主制度稳定的最重要的原因。

结语

公共物品的组织关系到人类社会的福祉，也是人类社会所面临的最重要的困境和挑战。政府和官僚组织是人类社会最早寻找解决公共物品组织的方式和手段，通过这种方式供给公共物品所形成的秩序是统治秩序。统治秩序与无秩序相比，具有比较优势，但是统治秩序在解决公共物品供给的同时，可能会产生的公共物品问题，即如何避免权力成为一种公害物品。

针对官僚制组织公共物品所固有的缺陷，西蒙主张从组织的逻辑出发完善官僚制，科斯主张通过市场和价格机制来组织公共物品。无论是哪一种替代途径，都不能够从根本上解决组织公共物品的困境。组织的逻辑是对官僚制的修改和完善，市场的逻辑过分强调自愿交换的重要性，忽视了权力在组织公共物品的作用。

多中心是一种新的组织公共物品的逻辑，这种逻辑所形成的秩序为自治秩序。它既强调权力在组织公共物品的作用，又强调权力本身需要受到限制，注重发挥公民个人在组织公共物品的角色和作用。通过多中心的逻辑组织公共物品，既体现在小规模的公共池塘治理中，也体现在城市公共物品和全国公共物品的治理中，形成各种不同规模和层次的自主治理格局和自治秩序。

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