经济理论照进政治现实：Making Climate Policy Work

现行碳市场(绿)和碳税(蓝)政策地图，来源 World Bank

Making Climate Policy Work 阐释了西方碳市场实践的失败，反对人们简单地用经济理论应对气候变化，鼓励政府有效利用产业政策。这个月，我国正式实施首个全国碳市场的《碳排放交易管理办法》，雄心勃勃地把实现碳中和的希望更多寄托于市场手段。当然，由于体制差异，西方碳市场的困境不一定会出现在国内，但很多挑战是共通的。

文｜科研助理 Lan Xi

本书于2021年1月在美出版，作者是 Danny Cullenward 和 David Victor。前者是斯坦福法学院讲师，研究机构 CarbonPlan 的政策总监；后者是USCD全球政策与战略学院国际关系教授，布鲁金斯学会能源与气候倡议的联合负责人。

本书首先解释了为什么碳交易市场容易沦为波将金市场 (Potemkin markets) 。作者进而在碳市场覆盖面，碳抵消政策与跨国碳市场关联，以及政府碳收入支出方式的问题上对传统经济观点进行政治现实层面的批判。最后作者对碳市场建设提出一系列建议，鼓励政府有效利用产业政策，并且强调国际合作。

经过四年全国碳市场的筹备，我国于2021年2月1日正式实施首个全国范围内的《碳排放交易管理办法》，政府十分重视通过市场手段来实现碳中和目标。由于体制差异，书中提到的许多西方碳市场困境不会出现在我国，在某些方面我们甚至面临完全相反的挑战；但是，总有一些问题是共通的，能够引起我国读者的思索。

A Simple Model of Politics

本书主要关注三个利益团体：

1. 选民和公众  2. 高排放企业  3. 政治领袖

此外，还有低排放企业，环保 NGO, etc. 虽然去年特斯拉成为了一支超强的新兴力量，但本书认为除了1.2.3.以外其他利益集团力量较小，而且基于市场的气候政策主要是这三方交互的结果。

选民和公众缺乏组织，他们最相关的特征就是厌恶具体可感的政策成本 (visible policy costs) 。现实中的例子便是美国人对汽油税的长期抱怨，以及法国的黄背心运动 (yellow vests protests)。

排放企业有高度的组织性，因为贸易敏感度 (trade sensitivity) 不同，能源消耗的成本对最终产品的贸易竞争力影响不同，从而对限排政策的反应有差异。对于需要在全球产品市场上竞争的企业而言，他们有更大的动机瓦解现有的气候政策。

政治领袖的目标就是稳固权力，他需要对各方诉求做出积极回应，平衡各方利益。

2018年法国黄背心运动，来源 wikipedia

这本书关注的主要 institution:

1. 通过气候政策的政治程序  2. 政府的行政能力

限制排放可以采取carbon tax，固定碳的价格然后让市场决定合适的排放量；也可以使用cap-and-trade，固定碳的排放量让市场决定价格。

前者往往被视为财政法律项目，在议会通过需要绝对多数的投票；后者只是环保措施，更容易获得通过。欧盟领袖曾在90年代试图推行碳税但被否决，后来只能建设欧洲碳排放交易体系 (EU ETS) 。

本书的现实观测对象是三个成立时间长、信息透明的跨区域碳市场：

1. 欧盟的 EU ETS  2. 加州牵头的 WCI  3. 由纽约州牵头的美国东北部 RGGI

RGGI的碳市场是三者中最实际可行的，它的设计者也不重视碳市场在减排方面的贡献。EU ETS则与之相反：欧盟正在扩大碳市场的作用，同时在认识到市场的局限性后对EU ETS进行了一系列的改良。三者中最不成功的便是加州牵头的WCI。加州过去高度依赖环境管制，即便它的碳市场设计漏洞不少，它现在仍然计划通过碳交易来完成一半的2030减排任务。

西海岸是WCI(还有魁北克)，东海岸是RGGI，

来源 Price on Carbon

Carbon Markets tend to be Potemkin Markets

经济学上认为 cap-and-trade 不仅限制了总排量，还促进创新、奖励低排放企业：他们可以把剩下的排放配额在市场上卖出，也可以囤起来供未来使用。Cap-and-trade 让市场自己去发现最低成本的减排方式。

另一方面，command and control 式的环境管制一般会带来巨大的经济成本，因为政府人员没有相应的知识或激励来找到合适的减排方式或碳价格。

虽然建立碳市场是理论上最好的减排方式，政府却更加偏好直接管制 (direct regulation) 。此外，一系列的制度因素使得市场上配额过量 (overallocation) 问题严重，很难产生有效的碳价格。这些因素使得碳市场有了波将金的性质。

波将金村庄的典故：Potemkin是俄国女皇Catherine II 的情人，他为了取悦巡视克里米亚的女皇，在当地临时建造了一个表面富庶的虚假村庄， 来源 wikipedia

政府偏好直接管制，可以总结出三方面的原因。

1. 碳市场价格对作为消费者的选民而言是具体可感的政策成本，直接影响到电力和汽油的价格。相较之下，如能源效率标准、可再生能源使用命令的成本对于公众而言并不明确可感。（注意到中国电力市场则尚未市场化，上网电价由政府决定，发电成本的波动不会影响到消费价格）

2. 由于技术和宏观经济的不确定性，以及碳市场的稀疏特征，碳价格会有较大波动性，市场的维系变得更加困难。当政府进一步加大减排力度，市场无疑会面对价格风险的挑战，这使得政府更加偏好使用直接管制的方式。

3. 高度组织，拥有众多说客的排放企业也更加支持直接管制；碳市场的价格不确定性影响排放企业的长期投资决定，而直接管制可以稳定预期，有利于处于减排研发阶段的行业加大相关技术的投资。相关管制被反气候变化的政府撤销后还会再来；然而一旦碳市场取消，就再难重启。此外，直接管制也增加市场进入难度，强化主导厂商的地位。

低排放技术在绝大多数行业还是研发的初级阶段，在能源、汽车和建筑领域发展相对成熟，来源为本书

一系列制度因素使政府过度发放配额，碳市场很难产生有效的碳价格。

欧盟由于碳税法案没有全票通过，只能转而构建碳市场，而这样也困难重重。在推行 EU ETS 的第一阶段，布鲁塞尔的环境监管者行政能力受限，每个欧盟国家可以制定自己的配额预算。这导致每个国家发放了过多的排放配额，碳价格一度跌至零点。为了逆转窘境，配额预算决定权在第二阶段才集中到布鲁塞尔。

加州征税的法案需要州议会绝对多数投票才能通过。由于WCI向私人企业拍卖碳排放配额被指责为实质性的征税行为，WCI为了取得议会中的绝对多数，只好向石油工业和其他利益集团让步（所谓政治成本），进一步恶化了配额过度的问题。

除了法案通过层面的障碍，作为气候领袖的州政府也面临着权力不够的问题。地方政府往往缺乏足够庞大及专业的监管队伍；在多边碳市场中，地方政府也没有进行条约谈判的法定权力，常常用过度配额来维系碳市场的运行。WCI成员Ontario在新保守政府上台后就退出WCI，RGGI的成员New Jersey也曾退出RGGI。

全球碳价的司法管辖区数量分布。碳价格处于相对合理区间（40$每吨）的区域占比不到1%，而更少的区域能达到深度脱碳需要的100$每吨。来源为本书

除政治因素外，考虑到技术变革、宏观经济的不确定性，稀疏的碳市场容易产生高度波动的价格，政府也倾向于发放过量的配额。排放企业预计未来碳价走高，再加上气候对生产影响的不确定性，会囤积多余的排放配额来防范风险 (allowance banking) 。在经济衰退阶段，企业能轻易地囤积大量配额。鉴于此，EU取消了 allowance banking ；虽然市场遭遇震荡，但EU缓解了配额过度的问题。

由于直接管制的方便性、隐蔽性和稳定性优势和推行碳市场政策的诸多阻碍，西方的碳市场已经沦为波将金市场。

政府更多地依赖管制来实现气候目标，而碳市场总是充盈着排放配额，以极低的碳价进行交易，环境贡献较小。这些显性的低价格传达出一种 cheap and clean 的讯号，而事实上大部分高成本的减排行动都在市场背后完成。

由于清洁能源命令，公用事业减少了排放配额需求，碳价降低，企业也减少了市场遵循成本 (market compliance cost) 。碳市场上交易的，不过是规制生效后相较企业配额剩下来的排放减少量。

Coverage and Allocation

理论上，碳市场涵盖的行业越多，覆盖的地区越广，减排效果便越理想。在完全竞争市场中，最优的碳价格是最低的边际减排成本。根据一价定律，市场中的行业越多，企业的市场遵循成本越低。此外，理想的市场也会以公平的方式分发排放配额，给主导企业过多的配额不仅损害公平竞争，也会使碳市场偏离减排目标。

然而现实中碳市场只覆盖很少的行业，而且分发配额并不公平。什么行业会被选中建立碳市场，以及为什么有些企业会得到更多的配额？这就涉及到两类变量：消费者和商业利益集团的需求，以及政府对这些需求做出回应的能力（e.g.控制某行业产品价格的能力）。

对于消费者而言，碳价格对日常接触的产品影响越明确，该政策越不容易得到选民支持。对于企业而言，他们更关心排放成本对产品竞争力的影响 (trade sensitivity) 。出口导向的企业对碳价格更加敏感，因为他们要与其他国家的产品竞争。一个企业的trade sensitivity由出口依赖程度以及能源消耗强度共同决定 (trade exposure & energy intensity)

主要碳市场的行业覆盖，来源为本书

所有的碳市场都会覆盖电力行业，因为它们对内销售，贸易不敏感，方便管制，而且脱碳技术较为成熟的行业。政府也可以通过对电力行业进行 cap-and-trade 辐射居民生活与商业的能源消耗，而这些领域是不可能直接进行管制的。（我国电价则没有市场化）

相比之下，将工业部门纳入碳市场则更加困难：他们更加出口导向，也更有可能转移产业至低标准国家 (leakage) ，而且政策制定者缺乏足够的工具来帮助这些企业适应碳市场。政府只能给予工业部门更多的免费配额。

每个行业对政策反应的需求有差异，而政策工具又是有限的。政府能使用的政策工具无非就是两大类：

1. 直接管制，碳成本可以通过补贴等其他方式弥补。2. 免费配额发放。

政府需要有效运用这些政策工具，把它们带来的市场扭曲尽可能降低，同时还要防止排放企业只以扩大免费配额为目的反复进行政治游说。此外还有一些创新的工具，比如政府为了避免高排放产业转移同时促进减排，会基于企业的产出、排放强度来发放免费配额 (output-based allocation) 。

政策反应的需求与供给，来源为本书

由政策反应的需求供给图来看，政府从自身能力出发应该限制碳市场的覆盖幅度。一个错误的例子便是加州牵头的WCI：它覆盖了电力部门，工业部门和交通运输部门。政府提供了大量的配额，而交通部门的碳成本都会直接反应在选民的日常消费中，碳价格只能保持在极低水平，这也连带着压低了其他部门的碳价。

注意到发放免费配额更多是政治决定，企业可以积极地与政府进行谈判。这样市场规则便不再是一个外生的力量来促进企业减排，而是内生于高度组织的企业利益。

Offsets and Market Links

Offsets 碳抵消是为了补偿某处的碳排放而在另一处减少排放，通过在世界任何一个地方建设减排项目从而在本地得到排放抵免。企业的相关减排项目负责人估计企业应该赚取的抵免，然后向碳市场管理者提出申请。理论上，碳抵消可以降低排放企业的市场遵循成本，弱化反对政策的声音，还能将减排的激励传递到没有排放市场的地区。

而事实上，大部分碳抵消项目质量低下，沦为高排放企业获取更多排放配额的工具。

这是因为碳抵消项目的审核技术难度极高。合格的碳抵消项目需要基于 additionality，即相关的减排项目在没有排放抵免的情况下不会被实施。这部分的 counterfactual 估计起来是非常困难的。许多低质量的碳抵消项目被负责人认定为 on a knife's edge，即这些项目自己几乎可以成立，但没有碳抵免就绝对无法实施。大量基于knife-edge incentives 的碳抵消项目实际上惩罚了真正 additional 的减排技术发展。

CDM项目地图，来源为联合国气候变化框架公约 (Feb. 2009)

世界上第一个碳抵消计划是97年京都议定书下的 Clean Development Mechanism (CDM)，它规定有减排任务的发达国家在无减排任务的发展中国家推进低碳项目，从而获得减排抵免。

欧盟的研究发现73%的 CDM 项目没有实际的减排作用，这也使得 EU ETS 终止发放国际范围内的碳抵免。同样，纽约要求碳抵消不高于总排放基准的15%，而且碳抵消项目不能位于排放源的25公里开外。

碳抵消项目也没有实现将减排政策推广到其他行业与司法管辖区的作用。碳抵消项目的既得利益者有很强的激励维持减排项目非法律强制的性质，这样他们可以持续从现有碳市场中获益。甚至可以说，碳抵消项目阻碍了其他领域的绿色改革。

理论上来说，连接尽可能多的，差异化的碳市场可以降低整体的市场遵循成本，不同的市场可能从相互贸易中获利。

但事实上，连接碳市场是比较少见的，而且它们只发生在制度和经济结构相似的市场，相互贸易也没有提供可观的利好。

市场连接削弱了政府对当地利益需求的反应能力；当市场均衡时，高碳价的本地则面临资本外流的风险。因此即使有市场连接，也只发生于高度类似的市场。此外，大多数政治机构缺乏调和本地利益同时维系跨市场连接的能力（欧盟国家可能是例外，在碳市场上受损的国家可以通过谈判在贸易和财政政策上寻求补偿）。因此，市场连接产生太多的政治问题，未来不太可能被推广。

EU ETS的跨国碳市场是最为成功的：德国是世界上最杰出的气候变化领袖，而波兰是一个煤炭消耗大国，他们的碳价都是EU ETS的统一价格；欧盟制度本身确保了跨国碳市场的稳定性。

波兰的超超临界煤炭火力发电厂 Opole Power Plant

Better Markets and Industrial Policy

本书从三方面给碳市场建设提供了建议：

1. 需要提高碳价格，减小价格的波动性，将市场覆盖范围限制在少数行业。碳交易市场需要有与碳税类似的效果，将碳价格限定在一个区间内 (price collars / central banking rules)，增强价格的可预测性，有助于企业进行长期脱碳投资。EU ETS 和 RGGI 都将碳市场改造成了类似碳税（基于价格）的政策工具。

2. 碳抵消项目会削弱碳交易的成效，而且没有政府机构拥有充足的监督能力。气候领袖们应该把注意力放在自身碳市场的健康运行上，而不是忽略外国的制度及政府能力，过于乐观地寻求外国市场连接。

3. 对于政府的配额拍卖收入，需要严格区分用于政治的支出以及用于环境目标的支出。不同目标的支出需要以不同的规则以及问责制度来进行监管。环境支出必须与 pork spending 独立开来，接受严格的财政监督。

有效的气候政策需要 产业政策   国际策略。

过去认为基于市场的政策比政府 command-and-control 效率更高，因为政府监管者往往缺乏充分的行业知识，导致市场僵化，政策成本过高。事实上，基于市场的局限性以及减排技术的初级阶段，排放市场的有效运行要求政府与市场协同工作。

理想的产业政策应该基于实验主义治理模式 (experimentalist governance)：企业和政府需要一起寻找根本解决方案，检验新想法，迅速学习有效的方法，并且根据新经验调整未来的目标。这需要的不仅仅是生产要素价格的改变，而是事关存亡的重大激励 (big hammers)，如美民主党提出的 Green New Deal。这类产业政策使得现有的企业害怕失去经营权从而进行脱碳技术投资，也可以创造出有强大政治影响力的新企业，如 Tesla 和 BYD 。

The Northern Lights Project ，来源 Northern Lights

一个比较成功的例子便是由挪威石油天然气公司 Equinor 设计的The Northern Lights project，该项目从各渠道吸收 CO2，然后将它们输送到北海海底。这个巨大项目的成功运行，必须依靠挪威政府以及欧盟：政府机构为 Equinor 稳定了预期市场、基础配套设施（管道和船只），保证 Equinor 作为市场先发者实施这项变革技术。

作者最后强调了世界上的气候领袖在全球的示范作用。当今气候领袖的碳排放量只占到世界碳排放的1/5，而这个比例还在下降。事实上，气候领袖最重要的任务是向世界展示新兴的脱碳技术，有效的气候政策设计。优秀的 Leadership 产生 Followership：脱碳技术发展和相关政策设计时应该考虑它的应用能否大规模扩散。

以丹麦为例，它是一个低排放的小国，却在减排项目上进行了大量研发投资。当它向中国共享了风能结合电网的技术时，它便成功发挥了气候领袖的作用。

丹麦米德尔格伦登海上风车园

感谢阅读！

本推送为笔者豆瓣读书笔记的简略版，

更多内容可以搜索豆瓣账号lanxi222cn与笔者交流