解读国税函[2007]645号:《国家税务总局关于未办理土地使用权证转让土地有关税收问题的批复》
国税函[2007]645号文《国家税务总局关于未办理土地使用权证转让土地有关税收问题的批复》。文件规定，土地使用者转让、抵押或置换土地，无论其是否取得了该土地的使用权属证书，无论其在转让、抵押或置换土地过程中是否与对方当事人办理了土地使用权属证书变更登记手续，只要土地使用者享有占有、使用、收益或处分该土地的权利，且有合同等证据表明其实质转让、抵押或置换了土地并取得了相应的经济利益，土地使用者及其对方当事人应当依照税法规定缴纳营业税、土地增值税和契税等相关税收。正确理解该文件的精神，笔者以为需要准确把握以下几个问题：
一、该文件是国家进一步加强土地市场税收征管的重大举措之一。
近年来，国家税务总局针对土地市场的税收征管出台或修订了若干法规。2006年12月国务院颁布了第483号令，从2007年1月1日起施行修订后的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，提高了土地使用税税额幅度，并将外资企业纳入城镇土地使用税征税范围；2006年12月又出台了国税发[2006]187号文《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》，进一步规范和加强房地产开发企业土地增值税的清算管理；2006年11月颁布的财税[2006]162号文《财政部国家税务总局关于印花税若干政策的通知》，首次明确土地使用权出让合同、土地使用权转让合同按产权转移书据征收印花税，而在此之前根据已经执行了十多年的国税发[1991]第155号《关于印花税若干具体问题的解释和规定的通知》，土地使用权出让、转让书据（合同），不属于印花税列举征税的凭证，不贴印花。土地使用税方面，财税[2006]56号《财政部国家税务总局关于集体土地城镇土地使用税有关政策的通知》就曾规定，在城镇土地使用税征税范围内实际使用应税集体所有建设用地、但未办理土地使用权流转手续的，由实际使用集体土地的单位和个人按规定缴纳城镇土地使用税。在国税函[2007]645号文《国家税务总局关于未办理土地使用权证转让土地有关税收问题的批复》颁布之前，国税函〔2007〕629号文《国家税务总局关于取消部分地方税行政审批项目的通知》还规定，取消《国家税务局关于印发〈关于土地使用税若干具体问题的补充规定〉的通知》第四条和第六条，即取消涉及基建项目以及房地产开发商的土地使用税优惠规定。因此，我们可以认为，国税函[2007]645号文《国家税务总局关于未办理土地使用权证转让土地有关税收问题的批复》，是国家为促进合理开发利用土地，运用税收杠杆加强和规范土地市场管理的一系列重大宏观调控政策之一，也是国家继规范土地增值税清算、修订土地使用税条例后，将加强土地市场税收管理的着力点由使用环节转向了土地转让环节。
二、集体所有的土地转让是否应该缴纳相关税收？
近年来，随着城市化进程的加快，农村集体土地特别是城市规划区内的农村集体建设用地的使用价值和资产价值越来越显现，交易活动也越来越频繁。根据有关法律规定，集体所有的土地，除了一些特定情况，如符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移以及这类企业的用土地房产抵押后被依法处分，除这几种情况外，一般不得出让、转让或者出租。集体所有的土地只有根据有关法律规定，由国家征用以后变为国家所有时，才能进行出让、转让。然而现实的情况是，一方面，集体所有土地的转移已普遍存在并且符合市场经济的客观需要，另一方面，大部分集体所有土地的转移并不符合法律规定可以转移的情形，同时也未履行相关的法律程序。集体所有的土地不具有国有土地使用权证，也不是营业税、土地增值税、契税和征税对象，上述税种一般只以国有土地使用权为征收对象。对自行转让集体所有的土地，转让者没有取得该土地的使用权属证书，也不可能与对方当事人办理土地使用权属证书变更登记手续，那么对此是否也应该如国税函[2007]645号文规定的那样，如果发生土地的实质转让、抵押或置换并取得了相应的经济利益，土地使用者及其对方当事人应当依照税法规定缴纳营业税、土地增值税和契税等相关税收呢？应该说，集体所有土地的自行转让，从形式上看是符合国税函[2007]645号文征税的条件，但是集体所有土地的自行转让本身就是一种违法行为，违法行为应交有关部门进行处理，而不应存在纳税的问题。但是目前已有不少地方规定，对集体所有土地的转移参照国有土地使用权的转移征收相关税收。对集体所有土地自行转让这种本身就属违法的行为，到底应如何进行税收征收管理，笔者认为是需要进一步加以明确的，以免引起税收征管上的混乱。
三、土地使用者抵押土地，是否应该缴纳相关税收？
土地使用权的抵押是抵押人以不转移占有的土地使用权方式作为按期履行债务的担保，在不能按期履行债务时，抵押权人有权依法处分抵押物，并优先得到偿还的民事行为。土地使用权抵押也是国税函[2007]645号文规定的虽未办理土地使用权属变更，但应缴纳有关税收的行为之一，那么是否抵押人在以土地使用权设为抵押物时就产生相应的纳税义务呢？我们知道，在所担保的债务到期之前，抵押人实际上仍对设为抵押物的土地享有占有、使用、收益的权利，土地使用权属并未发生转移行为，在抵押期间，抵押人也并因未将土地使用权设为抵押物而取得相应的经济利益，因而抵押人将土地使用权设为抵押物的行为，并不是国税函[2007]645号文所说的土地使用者及其对方当事人应当依照税法规定缴纳营业税、土地增值税和契税等相关税收的情形。只有在抵押期满后，如果债务人不能如期清偿债务，而以作为抵押物的土地使用权清偿债务时，抵押的土地使用权被债权人实质性依法取得，抵押人实际上也取得相应的经济利益——债务清偿或债务减少，这个时候无论是否办理土地使用权属变更，都是国税函[2007]645号文所说的土地使用者及其对方当事人应当依照税法规定缴纳相关税收的情形。
四、国税函[2007]645号文的颁布， 是否意味着与土地使用权转移相关的营业税、土地增值税优惠政策的失效？
根据财税[2002]191号文《财政部、国家税务总局关于股权转让有关营业税问题的通知》，以无形资产、不动产投资入股，与接受投资方利润分配，共同承担投资风险的行为，不征收营业税。对股权转让不征收营业税；财税[1995]48号文《关于土地增值税一些具体问题规定的通知》也规定，对于以房地产进行投资、联营的，投资、联营的一方以土地（房地产）作价入股进行投资或作为联营条件，将房地产转让到所投资、联营的企业中时，暂免征收土地增值税（根据财税[2006]21号文《关于土地增值税若干问题的通知》，以土地（房地产）作价入股进行投资或联营从事房地产开发的，或者房地产开发企业以其建造的商品房进行投资和联营的，不再适用48号文暂免征收土地增值税的规定）。上述政策实际上也经常被一些纳税筹划方案所运用，即利用投资或股权转让合法地免征营业税和土地增值税。有观点认为，以土地使用权作为投资，无论双方当事人是否办理了土地使用权属证书变更登记手续，相关的投资合同都证明土地使用权已实质性转移，并且双方都获得了相应的经济利益，因而根据国税函[2007]645号文，有关当事方应当依照税法规定缴纳营业税、土地增值税和契税等相关税收，也就是说上述税收优惠政策应该随着国税函[2007]645号文的实施而失效。但是，实际上当投资者以土地使用权作为投资的资产时，投资方和被投资方一般会在产权管理部门办理产权转移手续的，而国税函[2007]645号文所要规范的主要是未办理土地使用权证而转让土地的有关税收问题，因而以土地使用权作为投资并不是该文所要规范的行为，再者上述政策是国家对投资行为在税收政策上的鼓励，如果要取消这些优惠政策，应该有专门性的文件，