上海律协发布《律师代理政府信息公开法律业务操作指引（试行）》明确司法实践中的共识和惯例|聚法案例
2021年6月18日，上海市律师协会业务研究指导委员会通讯表决通过《律师代理政府信息公开法律业务操作指引（试行）》（以下简称“《操作指引》”），供上海市律师参考，不具有强制约束力。《操作指引》共5章71条，对主动公开和依申请公开全流程、各环节相关法律问题进行了梳理和明确，并围绕权利救济与保障提出了相关建议。特别是，《操作指引》以政府信息公开现行法律法规为基础，紧密结合司法实践的最新成果，提出了许多解决极具争议问题的有效方案和可行措施，为配合开展政府信息公开工作提供了有力的支持。
一、律师不得利用政府信息公开服务谋取不正当利益
近年来，个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量政府信息公开申请并进一步提起复议、诉讼，滋扰行政机关，扰乱社会公共服务秩序。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）第15条明确指出：“滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。”
律师在诉讼活动中发挥着提供专业技术服务的重要作用，为政府信息公开工作机构提供法律咨询和法律意见、受托起草修改政府信息公开答复、向政府信息公开相关工作人员提供法律培训、代理政府信息公开有关的行政复议和行政诉讼等法律服务。由于政府信息公开服务的高度专业性，大多数情况下，律师的专业意见而非当事人的真实诉求，在实际上主导着政府信息公开服务和复议诉讼程序的进程。
《操作指引》第七条规定，律师办理政府信息公开法律业务，应当根据市场调节价，合理收取费用。律师代理政府信息公开行政诉讼案件，不得实行风险代理收费。该规定从源头上阻却律师通过怂恿、劝诱当事人申请政府信息公开而谋取畸形利益的不当行为，并且禁止律师利用当事人的滥诉行为谋取不正当的经济利益，在一定程度上能够防范律师利用当事人的困难处境进一步“落井下石”，并且降低政府信息公开申请和复议诉讼的数量，节约社会资源。
二、明确政府信息公开答复意见可以作为证据使用
近年来，社会公众对申请公开政府信息答复意见的利用，不再局限于为新闻报道、科学研究和分析评估等传统目的，从答复意见本身获得所需的政府信息，而是逐渐演变出了以监管机构的权威性和专业性为“担保”“背书”“增信手段”、以答复意见中的定性结论为依据进一步通过其它法律手段维护自身权益的新趋势。如，金融消费者申请公开对某金融机构相关责任部门和人员问责处罚的相关政府信息。监管机构予以完整答复后，金融消费者据此向法院起诉主张其与该金融机构之间的借款合同，因存在违规问题而无效。该金融机构对政府信息答复意见中的定性结论“真实性不持异议”，法院据此确认该金融机构的相关信贷业务存在违规问题。然而，《政府信息公开条例》并没有明确规定“答复意见”的法律性质和证明力，实践中，法院和当事人仍然经常需要通过向行政机关进行函询的方式证明相关信息的真实性，不仅重复占用公共服务资源，而且严重影响审判效率。
《操作指引》第十五条规定，政府信息公开答复的法律性质，是行政机关出具的法律文书，属于证据种类中的书证，具有较高的证明效力。因此，政府信息公开答复意见可以用于证明相关民事或者行政案件基本事实。该规定符合司法实践中的惯常做法，当事人无需再进一步举证证明答复意见中相关情况的真实性。如，2015年10月21日，原告从被告的淘宝店中购买了越南惠安洞燕干燕窝。同年，原告向国家质量监督检验检疫总局申请政府信息公开，答复意见中称，确认截至2015年12月31日，我国仅准许符合相关检验检疫要求的马来西亚和印尼燕窝进口，其他国家或地区的燕窝产品（不包括饮品）暂不能对华出口。法院根据政府信息公开的答复意见认定，涉案产品明确标注产地为越南惠安，可见被告向原告出售的涉案燕窝产地非国家认可的产地。
三、明确判断答复期限起算时点的特殊规则
《政府信息公开条例》第三十一条规定，申请人以平常信函等无需签收的邮寄方式提交政府信息公开申请的，政府信息公开工作机构应当于收到申请的当日与申请人确认，确认之日为收到申请之日；申请人通过互联网渠道或者政府信息公开工作机构的传真提交政府信息公开申请的，以双方确认之日为收到申请之日。
《操作指引》第十七条进一步细化了相关规定，为实践中易产生误解和纠纷的特殊环节提供了明确的指引。一是为防止行政机关怠于履行确认职责，严格限定了与申请人进行确认的时限：以普通信函等无需签收的邮寄方式提交政府信息公开申请的，或者将政府信息公开申请寄送至行政机关政府信息公开工作机构以外的机构或个人的，行政机关应当于收到申请的当日与申请人进行确认，确认之日为收到申请之日。二是为解决行政机关无法有效联系申请人进行确认的问题，提出了判断答复期限起算时点的特殊规则：申请人没有提供联系电话或提供的联系电话无法接通的，行政机关应做好登记，自恢复与申请人的联络之日启动处理程序并起算期限。三是区分处理“通过互联网渠道”申请政府信息公开的不同情形：通过行政机关明确的互联网渠道提交政府信息公开申请的，以系统提示申请提交成功之日为收到申请之日；通过行政机关对外公布的政府信息公开申请邮箱提交申请的，以电子邮件系统接收之日为收到申请之日。四是指出传真不同于电子邮件，申请人和律师发送传真后仍需与行政机关进行确认：以通过行政机关公开的传真号码提交政府信息公开申请的，自传真收到并经行政机关和律师确认之日为收到申请之日。
四、明确申请人应当提供相关利益证明的特殊规则
2019年修订后的《政府信息公开条例》，确立了“公开为原则，不公开为例外”的基本原则，不再要求申请人举证证明其信息需求的正当性。然而，司法实践中，为了遏制当事人滥用诉权，法院一般要求，当事人的申请行为和相应的复议诉讼行为应当具有“正当目的”，并且应“具有应受法律保护的与其自身合法权益相关的实际利益”。
《操作指引》第二十四条规定，如果当事人“申请公开涉及特定对象的政府信息”，那么，行政机关有权根据《政府信息公开条例》第三十条的规定，在要求申请人进行补正的过程中，同时要求申请人提供“相关利益证明”。如果当事人未能提供相关证明，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。该规定在一定程度上软化了“公开为原则，不公开为例外”的刚性原则，不仅有利于维护“特定对象”的合法权益，而且有利于减轻行政机关的工作负担。
五、明确不予公开的判断标准和具体类型
根据《政府信息公开条例》第十三条的规定，行政机关有权不予公开：依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息；公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息；涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息；行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息；行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息。然而，实践中，法院对于相关概念的理解和适用莫衷一是，极易导致“同案不同判”的结果。
《操作指引》第三十六条系统梳理了2019年《政府信息公开条例》修订后的司法实践成果，逐一明确了相关概念的内涵和外延。如，《操作指引》规定，申请人所申请公开的政府信息属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息，可以不予公开。但是，已对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响，并且作为行政机关行政管理依据的，应当公开。该规定与指导案例22号中“行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理”的立场相一致。