对地上附着物及青苗补偿有异议，该提起民事诉讼还是行政诉讼

作者丨耿霞 王金龙律师团队 北京在明律师事务所

支付地上附着物及青苗补偿费，民事关系还是行政关系？

根据《土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，集体土地征收工作中，地上附着物及青苗补偿费应当支付给其所有者。实践中，由于对地上附着物及青苗的所有者存在异议，引发了大量以补偿款的支付对象为核心问题的争议，对于这些争议应当通过民事诉讼还是行政诉讼途径解决，律师在这里为大家作详细解读。

在土地征收部门将地上附着物及青苗补偿费支付给所有者的过程中，实际上同时包含了两种法律关系：地上附着物及青苗与其所有者之间的民事法律关系，以及土地征收部门将费用支付给地上附着物及青苗所有者的行政法律关系。在地上附着物及青苗补偿费的支付发生争议的情况下，上述两种法律关系的存在就使相关争议的处理涉及民行交叉案件的审理问题。

律师讲法：民事关系和行政关系的关联

律师认为：在民行交叉案件中，民事行为与行政行为的关系，总体上可以分民事行为系行政行为的基础法律关系，以及，民事行为和行政行为相互独立两大类。

例如，甲与乙的房屋相邻，甲认为乙的房屋因违建影响了其房屋的采光。对此，甲既可以相邻关系为由，向乙提起民事侵权诉讼，要求乙排除妨害；又可以规划部门为被告提起行政诉讼，要求后者履行查处违章建筑的法定职责。两个诉讼相互独立，可以各自进行。

在以民事法律关系为基础的行政争议中，民事行为与行政行为的关系又可以进一步分为两类：一类是民事行为对行政行为具有预决作用，行政行为本身并不是权利形成的核心要素。

例如，不动产登记行为，在行政机关作出此类行为的过程中，不动产登记行为所引发的物权变动法律效果并非来自登记机关的意思表示，而是来源于民事法律关系中当事人的意思表示，或者，行政行为只是对相对人民事行为的核实、记载以及公示，而不具有决定作用。此时，民事法律关系对于行政行为具有决定性的影响。

另一类是民事行为仅是行政行为作出的必要条件，行政行为本身对于相对人的权利义务具有实质性的形成作用。

例如，工伤认定与劳动关系认定之间的关系。具有劳动关系是劳动者可以申请工伤认定的基本前提条件，而用人单位与劳动者之间是否具有劳动关系属于民事法律关系范畴。在这里劳动关系虽然是工伤认定的必要条件，但却不是充分条件，是否形成工伤最终还需要结合造成伤害的原因，地点，时间等因素综合判定。这就意味着工伤认定部门作出的工伤认定决定独立于劳动者与用人单位之间的民事法律关系，单独对劳动者的权利状态产生设定、变更或消灭的法律效果，从而具有了“形成权”的属性。

反观本文讨论的地上附着物及青苗补偿费的给付行为，很显然，由于(土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。当事人是否应当取得地上附着物及青苗补偿费，根本上取决于其是否为地上附着物及青苗的所有权人这一民事法律关系，而非行政给付行为。

在此前提下，如果产生地上附着物及青苗补偿费给付争议的原因，主要在于所有权争议，则应当先行提起民事诉讼，解决以所有权为核心的各种民事法律关系。

但如果当事人之间对民事法律关系没有异议，地上附着物及青苗补偿费争议主要在于行政程序或是征收部门对无争议的民事法律关系及其凭证的认定与否，则显然应当提起的是针对相关行政行为的行政诉讼。这里的相关行政行为，既可能是征收部门与被征收人达成安置补偿协议的协议行为，也可能是在没有达成安置补偿协议的情况下，行政机关作出的直接支付或提存行为，还可能是支付的程序性行为等。

（本文作者 耿霞 王金龙律师团队 律师助理）