Slater & Soifer | 国家建设的关键性前因：来自方法论和理论上的双重考察
文献来源：
Slater, D., & Soifer, H. D. (2020). The Indigenous Inheritance: Critical Antecedents and State Building in Latin America and Southeast Asia. Social Science History, 44(2), 251-274.
作者简介：
Dan Slater，密歇根大学政治学系教授，主要关注东南亚国家的政治和历史；Hiller David Soifer, 主要关注国家基础性权力理论和拉美国家建设。
比较政治学长期面临着一个方法论上的困境。国家之间的相似性似乎使控制性比较和因果推断成为可能。然而，即便是最为相似的国家也是如此千差万别，我们似乎永远难以排除所有的竞争性解释。本文并不能提供彻底解决这一难题的灵丹妙药，但是却提出了有助于削弱这一困扰的概念：关键性前因（critical antecedent）。如果案例间存在重大的历史差别，那么一般认为这两个案例之间是不可比的。但本文认为，一些重大的历史差别可以吸纳到我们的因果机制之中，构成影响关键节点下行动者选择的关键性前因。本文以拉美和东南亚国家的国家建设进程为分析对象，展示了关键性前因在方法论和理论上的潜能。
拉丁美洲的国内政治与基础性权力
早在19世纪下半叶，拉美国家之间就已经出现了国家基础性权力上的分化。刚刚取得独立地位的拉美现代精英相信：扩张国家在职能和地理上的控制范围是推动经济发展、维护政治稳定的关键一步。国家将会通过改善基础设施和社会安全来制造市场，通过建设教育体系、建设国家认同来制造社会，通过压制地域和族群分歧来制造政治共同体。总之，拉美政治精英们相信国家基础性权力的扩张将为他们新生的祖国带来现代化。
独立之初的年代也恰是拉美国家建设的关键节点。在当时存在两种国家建设策略：一是通过向地方精英授权的方式形成间接统治体系，二是由中央政府任命官员来实现直接统治。两相比较，不难分辨出，直接统治的国家建设策略是强化国家能力的正确选择。与地方精英相比，由中央派出的官员对中央决策更加服从，而且这些官员能够从国家建设的进展中获得好处。而地方精英的利益却常常与国家建设工程相抵牾。
在国家建设上，秘鲁几乎全方位落后于其邻国。在20世纪初，秘鲁既未能向其国民有效提供公共产品，也不能在其领土范围内垄断使用暴力的合法权利。直到今天，秘鲁仍然是拉美国家能力最弱的国家之一。而秘鲁之弱恰恰就是由于在独立之初的关键节点下选择了委任地方精英的国家建设策略。在这一选择下，无论是基础教育的推行还是国家军队的建立，秘鲁都处处受挫。国家建设的缓慢进展则在与智利的冲突中展露无遗。秘鲁在1979-1883年太平洋战争的失败，不仅割地了土地，而且让国家陷入了长达20年的混乱状态。
为什么秘鲁会在国家建设的关键节点选择委任地方精英的政治模式？这一选择的关键性前因可能是国家内部的族群分裂冲突，国内族群分裂冲突的状况影响着统治者进行制度设计时的权衡。得益于海鸟粪出口在19世纪40年代的兴盛，稳定与繁荣的前景似乎已经在秘鲁出现。但是对内部高地区“印第安群体”叛乱的担心始终萦绕在秘鲁政治精英的心头。正如许多历史学家指出的那样：前有西班牙人的前车之鉴，秘鲁当局在19世纪仍然对桀骜不驯的印第安土著挣脱社会控制的情形十分恐惧。在秘鲁地方行政长官及其副手的年度报告中，高地的任何暴力总是被从“种族战争”、“印第安人的大屠杀”、“种族恐怖“的角度来解读。
19世纪新生的秘鲁国家实在太弱，以至于无法建成一套能有效应对叛乱风险的暴力机器。因此，秘鲁的政治精英选择了妥协协商的手段。国家为了应对内部叛乱的风险，而将权威向下委任给高地的精英。这些高地的精英多是殖民者后裔，他们对地方土著的反叛同样忧心忡忡。双方即在巩固地方秩序上一拍即合，地方精英的在地方的权威地位还得到了国家的背书。在这一模式下，地方的税收汲取和兵员招募都由当地负责，地方精英在相当多的事物上都有自由裁量权。相比之下，智利并不存在秘鲁这样的内部族群间分裂对抗的问题（indigenous cleavage）。尽管智利在独立后也存在相当多的土著人口，但这些人的主要集中在国家的南部边疆，并不会对全国的政治稳定构成实质性的威胁。因此智利并不需要在当下的政治稳定和长期的国家建设之间权衡，智利最终也建成了中央指导下的公共初等教育体系、严格的征兵系统和有效的税收汲取部门。
在拉美的国家构建中，虽然我们可以把关键性前因纳入到因果机制的分析中，但是关键性前因对关键节点下的抉择并不是决定性的。秘鲁在战败后，也曾于1895-1919年间推行集权式的国家建设工程，但内部叛乱的风险在当时仍然存在。因此，尽管统治精英感知到了内部叛乱的风险，但他们仍然执行了直接统治的策略。最为明显的效果就是教育体系的扩张。当时，即便在秘鲁最为偏僻的地方，都出现了使用标准化的课程体系和教科书的学校。不过，在1915年内部叛乱风险急剧升高时，秘鲁的领导人不得不再次和高地精英联手，国家建设进程又出现了倒退。当然，这再次证明了关键性前因会影响而非决定了关键节点下的决策。
东南亚的国内政治与基础性权力
东南亚是在方法论上阐明关键性前因并在理论上讨论国家基础性权力扩张的另一个情境。与拉美不同，二战后东南亚国家建设的主要内容是对暴力的垄断和从拥有大量财富的精英手中汲取税收。从这一目标来看，马来西亚是国家建设的成功者，而菲律宾是失败者。
在英国殖民时期，英国当局促进了马来西亚社会的族群多元化，但却没有促进土著马来人与华人、印度移民之间的联系与交流。英国人甚至鼓励华裔管理税收征收和出口企业，鼓励印度裔承担殖民政府的管理工作。而马来西亚的主体族群——当地的穆斯林，却成为了政治和经济生活上的二等公民。在战后，内部族群间的分裂对抗（indigenous cleavage）带来了显著的社会抗争风险。菲律宾的情况与马来西亚有着明显的差别。在漫长的西班牙殖民统治时期，菲律宾民众形成了通用语，并且绝大多数民众都皈依了天主教，许多拒绝同化的中国移民都在18世纪中期被遣返，西班牙当局在此后也严格限制新移民的到来。而后来的美国殖民当局也基本全盘继承了西班牙的殖民遗产。因此，当日本人在1942年占领东南亚时，他们面对的是一个社会同质性较强的菲律宾和一个社会高度割裂的马来西亚。
在日本战败后，马来西亚出现了权力真空。以华裔为主的马来共产党（MCP）曾短暂接管了国家。为应对以华裔为主的共产党的武装反抗，曾经具有鲜明地域区隔的马来贵族和行政精英开始联合起来，并成立了马来民族统一机构（UMNO 巫统）。在1945-1957年间，为了对抗华裔共产主义游击队，各地的马来精英甚至十分欢迎殖民国家权力的扩张。
不通过对行政力量和强制力量的改革与强化，马来西亚的冲突难以在根本上化解。广泛的精英支持推动了殖民当局的基础性权力建设。以警察力量的强化为例，马来西亚警察部队的规模从1948年的11000人增长到了1952年的73000人，在当时超过了其他英国殖民地警察数量之和。如果没有马来精英的协调和配合，这种成就是不可想象的。族群间的分裂对抗是促使马来精英团结起来支持国家基础性权力扩张的关键性前因。
与之相反的案例是菲律宾。同样是被左翼运动困扰，但菲律宾的左翼运动出自同族同种的共同体。通过既有的地方精英与地方权力结构来控制这种本族群下的阶级斗争在当时是一种更加有效的做法。菲律宾不必像马来西亚一样大费周章地进行国家基础性权力的扩张、也可以维持政治安全。出于不同的关键性前因（国内族群的分裂程度），马来西亚和菲律宾在关键节点下作出了不同的选择，这也让两国国家能力的发展走上了不同的轨道。
结论与讨论
在标准的关键节点分析框架中，秘鲁与其邻国在国家建设上的比较很难满足控制性比较的条件，因为他们之间在族群分裂冲突程度这个重要的变量上存在明显差异。如果将马来西亚与菲律宾在这一议题上进行比较分析，也非常容易遭受遗漏变量的指责。在理论上，本文讨论了国内族群的分裂冲突程度作为关键性前因如何影响着政治精英在关键节点下的国家建设策略抉择。在方法论上，本文说明了将关键性前因纳入因果链条可以对一些本不可比的案例展开比较分析。值得特别留意的是，在19世纪的拉美，国家建设的主要内容是让国家机构在领土范围内铺开。而在二战后的东南亚，国家建设的主要内容是从精英手中有效汲取税收。由于国家建设的情境和主要目的不同，不难理解国内族群分裂冲突程度这一变量会在拉美和东南亚发挥了完全不同的作用。在秘鲁，高度的国内族群分裂冲突促使统治精英不得不委任地方精英维持政治秩序；在马来西亚，高度的国内族群分裂冲突反而让马来经济精英欢迎国家权力的扩张以获取国家的保护。
编译：赵德昊 审校：杨端程 编辑：蒋晟
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