比较政治 | 谷志军：西方问责领域的定量研究及理论发展

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作者简介

谷志军

深圳大学城市治理研究院副院长、廉政研究院副院长、党内法规研究中心执行主任，副教授，特聘研究员，硕士生导师。

摘要

西方问责领域的已有研究多是从定性的角度对问责进行概念性阐释，以及在此基础上通过委托代理理论解释问责存在的原因及其问题，而较少从定量的角度评估现实中的问责行为，以至于无法真正了解问责的实际运作过程。有鉴于此，本文从对问责概念的多元认识中总结出问责的三个核心要素，并对问责定量研究文献进行了系统梳理。研究发现，基于委托代理理论的研究只关注到了问责的信息阶段和结果阶段，而处于中间环节的讨论阶段则很少涉及。本文将尝试超越委托代理理论的解释范畴，并发掘出一个评估问责运作过程的新理论工具——“问责立方”理论。

关键词

问责要素；问责立方；委托代理

◆ ◆ ◆ ◆

在西方政治生活中，问责可谓是现代民主政治体制的基石，一直以来都是西方学术界关注的焦点领域。从研究内容上看，虽然已有研究涵盖了问责的本质、维度、技术、结果、困境和对策等各个方面。但是从研究方法上看，已有研究主要是以定性研究为主，定量研究相对缺乏。在这些研究中，大量都是对问责的概念性阐释，关注于问责本身的含义，争论的重点多放在问责最恰当的定义和类型划分方面。即便少量定量研究文献，也多是通过统计分析发现问责存在的问题，而如何准确地测量或评估这些问题在已有研究文献中却鲜有明确涉及，因此无法从直观上了解问责的实际运作。为了能够准确地把握问责的实际运作过程，本文首先从西方学术界对问责概念的多元认识入手，识别出问责概念的三个核心要素；随后从问责核心要素的角度，对问责定量研究文献进行系统梳理；在此基础上，发掘出一个评估问责实际运作的理论工具——“问责立方”，并对其进行详细介绍。

一、问责概念：多元认识及其核心要素

　在西方学术界，问责被认为是现代民主治理的标志和公共管理中的核心概念。从广义上讲，问责所涉范围广泛，几乎民主治理和公共管理中的所有问题都与问责相关；从狭义上讲，学术界明确地研究问责问题的历史并不长，问责研究还是一个新兴的研究领域。根据达布尼克(Dubnick)的研究，现代意义上与政治活动联系在一起的问责概念可追溯到英格兰的威廉一世时期。而到了20世纪末期，问责已经不仅仅是一个与财务会计相关的概念，而是逐渐从财政问责转为公共问责，并且发展成为政治与公共行政学领域的核心概念。

　　学者们从不同的视角对问责进行了解读，问责的含义非常庞杂且颇具争议。在已有研究中，问责被描述为一个“模糊不清的”“不断扩张的”“变色龙般的”或“难以捉摸的”概念。许多研究者根据自己的研究需求来定义问责，或者将其作为政策领域规范性评估的基石，这就导致学者们在问责定义的核心问题上存在大量的重叠，没有形成统一的认识。这一点从席勒曼(Schillemans)的研究中可以看出，他对所挑选的18份学术期刊过去十年间发表的有关问责主题的114篇文章进行了分析，发现这些研究大多都使用了罗美泽克和达布尼克(Romzek and Dubnick)提出的问责分类模型。虽然罗美泽克和达布尼克根据控制来源和控制程度两个维度将问责分为等级问责、法律问责、专业问责和政治问责四种类型，但是这四种类型并不是相互排斥的。比如，在等级问责中，组织或官员所面临的期望是由官僚阶层形成的，这些期望同样也能以法律法规(法律问责)、专业规范(专业问责)和政治需求(政治问责)为基础。

　　然而，罗美泽克和达布尼克的类型学分析反映出现代问责研究中的一个关键性问题，即多重问责(multiple accountability)。之后，问责的多重性在许多研究中具有显著特色，并且成为关注的焦点。长期以来，从概念上连接多重问责的一个共同点是，它们都涉及问责主体与问责客体之间多重的二元关系。在众多的问责定义中，波文斯(Bovens)的观点具有代表性。他将问责界定为“问责主体与问责客体之间的关系，其中问责客体有义务就其行为进行解释和证明，问责主体可以提出问题和作出判断，问责客体要承担相应的后果”。对于大多数研究者而言，虽然并未明确地指出问责是一种社会关系，但是实际上都是在某种社会关系的框架中研究问责的。这些研究的一个基本假定就是：问责客体经常会面对众多有时甚至相互关联的问责主体。为了解决问责概念存在模糊性与争议性的难题，谢德勒(Schedler)明确地从社会关系的角度对这一概念进行了重构。在他看来，“当A有义务告知B关于A在过去或将来的行动和决定并为它们进行必要的辩护，一旦出现不当行为将受到惩罚时，A就是对B负责的”。

　　根据对问责的不同理解可以总结出，问责关系中问责主体与问责客体之间的互动过程可以分为信息(information)、讨论(discussions)和结果(consequences)三个阶段，这三个阶段同时也构成了问责的核心要素。第一，在信息阶段，问责客体向问责主体提供其行为等相关信息，例如自我评估报告、年度报告和口头证供，这些主要集中在工作绩效、财务指标或程序问题等方面。第二，在讨论阶段，问责主体对问责客体提供的行为信息进行评定，必要时可以要求提供附加信息，讨论不仅可以形式多样，而且可以强度不同，同时还允许问责客体对问责主体提出的问题进行回应。第三，在结果阶段，问责主体根据讨论结果对问责客体作出处理决定，处理既可能是正式的，也可能是非正式的，还可能是积极的或消极的，问责主体可以根据具体情况进行相应的选择。

　　从理论上讲，问责过程的这三个要素在逻辑上是连贯的。然而，在现实政治生活中，问责经常偏离这一规范而简洁的过程模式，三个阶段可能同时进行、倒序进行，甚至跳跃进行。但是，问责概念的三段论作为一种启发式的研究视角，依然有助于学者们分析真实世界中问责问题纷繁复杂的现实。不仅如此，从这个角度还有助于定位“问责赤字”(accountability deficits)具体发生在哪个阶段，是由于信息的缺失、讨论的缺乏还是惩罚的缺位。在西方学术研究中，学者们普遍认为问责过程的三个阶段通过对行为和绩效的期望(expectations)而连接在一起，由此形成了问责研究的期望管理范式。期望对整个问责过程极为重要，不同的研究主题都将问责视为期望管理的过程。在此基础上，已有研究成果主要在于描述和理解问责期望的特性、变化与结果，而不是解释这些期望与行为选择之间的相互作用。

二、问责定量研究：基于问责核心要素的考察

　由于西方问责研究大多都是将问责看做期望管理的过程，学者们的研究目的主要在于描述和理解问责主客体之间这种问责期望的特性、变化与结果。“通常情况下，只有当重大事件发生且改变已有问责结构的时候，问责问题或困境才会凸现出来”。因此，已有的研究除了概念阐释之外，所采用的研究方法主要是以定性研究为主，相比较而言，定量研究相对缺乏。从问责核心要素的角度梳理这些研究文献，可以发现当前西方问责研究在不同阶段反映出的问题。

　　西方问责研究兴起于官僚制与民主制之间的持续紧张关系之中，其标志性事件是弗雷德里克(Friedrich)与芬纳(Finer)就现代民主政府中的行政责任问题发生的著名争论。时至今日，他们争论中所提出的关键性问题仍然处于现代责任与问责问题研究的中心，同时也奠定了西方问责研究的基本思路。但是在相当长的一段时间内，问责问题并没有成为西方学术界的重点研究主题，直到罗美泽克和达布尼克的经典性研究之后，问责研究才逐渐受到学术界的普遍关注，并从20世纪90年代开始成为学术界关注的焦点。虽然明确研究问责问题的历史并不长，但是问责研究已经取得了丰硕的理论成果。我们在“Web of Science”数据库中以“问责”为主题进行检索，并根据“Public Administration”和“Political Science”文献类别以及“Article”文献类型进行提炼后发现，在1998-2013年间发表的问责研究文献就有1914篇。比较以问责为主题的研究文献在时间跨度上的数量变化，可以在一定程度上直观地反映并勾勒出西方学术界对问责研究的关注趋势(见图1)。

图1 西方学术界的问责研究（1998-2013）

资料来源：Web of Science

在这些研究文献中，绝大多数是以定性研究为主，尤其以案例研究运用最多，只有少数文献使用了统计分析等定量研究方法。虽然如此，这些定量研究文献却能够很好地反映出问责研究关注的重点研究主题。原因在于：首先，这些研究旨在描绘公共组织之间的问责关系网络，尤其是政策实施层面不断扩张的问责网络；其次，这些研究重视公共组织所面对的多重问责期望，尽管问责期望通常较难以追溯；最后，这些研究聚焦于问责客体所拥有的大量自由裁量权，以及由此引申出的权责关系难题。为此，根据刊物影响因子和文献引用率，我们从中挑选出18篇代表性的研究文献，并通过分析发现西方问责研究中普遍存在着问责链条断裂的问题。从问责核心要素的层面讲，这些研究大多只涉及问责要素中的信息要素或者信息和结果要素，而讨论要素则很少论及(见表1)。

表1 问责定量研究的焦点

资料来源：作者自制

第一，关于问责信息阶段的相关研究。一方面，学者们着眼于通过调查研究了解问责客体提供的文件和数据信息。例如，卡曼(Carman)运用问卷调查评估哪些问责信息是由非营利组织提供的，以便探究资金关系是否会影响问责。数据结果显示，“非营利组织收到来自联邦政府和联合劝募的大量资金从事项目评估和绩效测量，相比于收到来自州政府、地方政府以及基金会等资金支持更能够影响问责行为”。另一方面，学者们着眼于通过组织网站提供的数据分析提供的问责信息类型。从网站上收集信息，不仅具有容易获得和数据量大等优势，而且还能进行部门或国家之间的比较。在这方面，王和韦尔奇(Wong and Welch)就利用组织网站的数据对14个国家的电子政务与问责进行了比较研究；而碧娜、托雷斯和罗佑(Pina，Torres & Royo)则比较了欧盟15个国家的电子政务对于透明、公开和问责的效果。研究发现，即使当整体问责水平提升时，网络技术也没有使得不同国家机构之间的问责差距得到明显改变。电子政务是否能够促进问责取决于官僚机构的类型。

第二，关于问责结果阶段的相关研究。一方面，学者们对问责惩罚的使用及其如何影响结果作了评估。汉瑞提和库普(Hanretty & Koop)以全球范围内88个国家中175个监管部门的正式规章为基础，设计出模态监管机构的一个概貌，同时也关注问责正式惩罚权的有效性。评估问责过程中权力的实际使用却非常困难，斯多姆(Strom)在对代表制与问责的研究中阐述了这个问题，他将选举人的行为和选举人对政党的偏好看做一种问责形式。而拉莫斯和拉莫斯(Lamothe & Lamothe)从不同的途径进行了研究，他们以政府与外部服务提供者之间的6061份合约为对象，考察了由于违约和续约产生的问责惩罚问题。另一方面，学者们看到了问责结果与不同方面绩效的影响。例如，王小虎(Wang)利用调查数据评估了利益相关者和政府对行政问责的影响；海因里希(Heynrich)则通过调查评估了特定职业培训计划中的问责机制是否在改进结果方面有效果。

　第三，关于问责讨论阶段的相关研究。虽然讨论要素处于问责过程的中间环节，但现有研究成果仅对三项研究采用量化方法进行了测度。即使在这些研究中，对问责讨论要素的关注也是相当有限的。一方面，有两项研究注意到在讨论阶段构成判断基础的标准问题，研究评估了隐含在问责过程中的问责标准或规范。阿什沃斯(Ashworth)分析了威尔士选举宣言中的誓言或保证。研究显示，大约有一半是不够具体的，以至于公民无法用这些保证来使得当选官员们对他们未来的行为负责；王小虎则通过对调查数据的分析，探讨了249个美国城市选择向其公民提供问责信息的规范性原因。另一方面，有一项研究留意到问责主体与问责客体之间的实际性讨论。即卡曼(Carman)通过实地调查、评估和询问等方式，对问责客体受到的某些形式的质询进行了测量。

　　从问责核心要素的层面看，问责过程的核心是讨论阶段，因为它不仅提供了数据来设定预定的或紧急的问责规范，而且提供了一个问责主客体双方沟通和交流的平台，允许问责主体询问问责客体的行为，问责客体也可以借机为此进行解释、证明和辩护。已有研究成果表明，即使问责的概念定义上包括三个阶段或环节，但大部分学者从经验上还集中于一个或者有时两个问责阶段的研究，因此这些研究只是提供了关于实际问责过程的局部理解。除此之外，虽然还有许多研究者从法律的视角研究问责问题，着眼于正式的责任或正式的惩罚，但这些类型的研究同样只能在正式问责机制参数范围内提供少量关于公共行政实际做法的洞察，难以使研究者获得关于问责过程的全部和实际知识。

三、“问责立方”理论：问责研究的新进展

　通过文献梳理可以发现，许多研究文献要么集中于探寻问责最恰当的定义、要么集中于证明信息不对称对问责的影响，而较少从问责过程的角度探讨现实中的问责行为，以至于无法真正了解问责的实际运作过程。在这些研究中，定量研究文献认识到了这一缺陷，并从问责核心要素的层面对不同的问责阶段进行考察，在此基础上超越委托代理理论的解释范畴提出了一种全面认识问责的新理论——“问责立方”(Accountability Cube)理论。

　　在政治学和公共行政学领域，问责往往被描绘成一个二元的委托代理模型。从本质上讲，问责涉及委托人需要从代理人那里获得的信息，其基本目的就在于防止代理人的代理偏离以及管理委托人与代理人之间的信息不对称。对于政府而言，基于多重委托代理关系形成了多层次委托代理，其中既包括机构之间的委托代理关系，又包括个人之间的委托代理关系。在这种多重委托代理链条中，委托代理模型虽然能够解释问责存在的理由，但是无法解释问责的实际运作。委托代理模型通常只能区分事前与事后的控制，这里涉及问责的两个核心要素：委托人了解其代理人行为信息的程度和委托人加诸其代理人积极或消极的激励，即问责过程中的信息阶段和结果阶段。在委托代理模型中，讨论阶段通常没有明确涉及，因为最终委托人的偏好对于判断代理人的行为才是决定性的因素。然而，在实际问责过程中，问责客体提供其行为信息并非问责的原则性问题，对问责客体进行惩罚也并非问责的最终目的。相比较而言，讨论在问责过程中更为重要，因为这些场合为委托人与代理人之间提供了交换意见的空间。问责关系双方都有可能从讨论中受益，委托人可以学会准确地表达其偏好，或开始思考什么是真正的利害攸关，代理人可以学到什么是委托人真正想要看到或实现的。

　　然而，问责的讨论要素在所有研究文献中是最少涉及的。为了从问责过程的角度全面认识问责的实际运作，卡恩斯(Kearns)最先提出了“问责立方”的概念。在此基础上，布兰德玛和席勒曼(Brandsma & Schillemans)通过对各种不同问责概念的认识，发展出一个三维的问责过程测量工具，即“问责立方”。(30)这一设计包含了问责过程的三个阶段，试图描绘问责三个阶段的实现程度，即信息的水平、讨论的强度和惩罚的范围。这就使得在没有先验性地确定什么问责程度是充分的情况下，我们能够凭经验在给定的范围内建立起一套问责评估机制。由于问责过程的三个“子概念”能够单独测量，因此对于呈现问责的三个维度既可以分开解析又能够一起讨论的结果是至关重要的，当然这要求对结果的多维介绍和讨论。在此基础上，布兰德玛和席勒曼绘制了一个立体图来从直观上展示“问责立方”(参见图2)。

　　从图中可以看出，“问责立方”是一个三维立体空间，能够清晰地标绘出问责关系。作为一种具有启发式的测量工具，“问责立方”意味着能够显示出有多少问责案例的信息、讨论和结果是高还是低，以及实际的问责安排在问责的三个维度或阶段如何进行评分。所有这三个维度都有一个最低值和最高值，合起来构成八个呈现问责关系一般特征的可能性结果。这八个结果在图中用A到H的字母表示，尽管三个维度的具体构成还没有被明确地界定，但是图中依然能够清晰地表明立方体中的有些区块比其他区块指涉更多程度的问责。例如，区块F是指这样一种情形，即大量的信息、激烈的讨论和严重的惩罚，显然这个区块在“问责立方”中指的是最高程度的问责。相反，区块C则是指这样一种情形，即少量的信息、温和的讨论和轻微的惩罚，显然这个区块在“问责立方”中指的是最低程度的问责。

　图2 问责立方

资料来源：G.J.Brandsma & T.Schillemans,The Accountability Cube:Measuring Accountability,Journal of Public Administration Research and Theory,Vol.23,No.4,2013,p.961.

根据具体的研究问题和研究对象，可以使“问责立方”的三个维度更加具体化和清晰化，而且能够根据高低两端定义的尺度找出三者之间精确的分界点，随后“问责立方”可以据此填充实证结果。通过这种方式，就能够将问责关系的实际运作可视化；通过对这三个维度的分析也能够超越“问责立方”的图形显示范畴，进而对具体的问责过程作出进一步解释。正如布兰德玛(Brandsma)所指出的，这样就可以对影响“问责立方”三个维度得分的因素进行实证分析，而不需要将每个维度简单地分成两类进行赋值。只不过，这种方式不允许对单个“问责立方”区块之间三个维度的分值进行直接比较。即便如此，“问责立方”为研究提供了一种认识问责实际运作的方式，通过这种方式能够从问责过程的角度对具体的问责效果进行评估。

值得注意的是，“问责立方”理论的提出为测量问责过程的“强度”提供了一种可行方式，同时还有助于为问责过程的一个或多个分解阶段找出潜在的“问责赤字”问题。而对于经验上确立的“问责赤字”问题是否在规范上存在疑问，该理论并未给出明确的解释。对这一问题的回答需要依赖于有关治理和善治的规范理论。“问责立方”只是通过展示实践中的问责过程强度来显示一种规范性评估，其本身并不是一个规范性工具。从理论发展的层面来讲，“问责立方”理论的提出超越了委托代理理论分析问责问题的缺陷，尝试从问责概念所包含的三个核心要素即问责过程的三个阶段入手，对现实中的问责如何运作及其效果如何进行经验性评估，从客观上有助于在给定的范围内建立起一套可行的问责评估机制。

四、结论与讨论

以问责核心要素为分析框架，通过对西方问责领域的定量研究进行系统梳理并对核心文献进行分类分析发现，西方问责研究中普遍存在问责链条断裂的问题。这些定量研究文献虽然从问责核心要素的层面对不同的问责阶段进行了考察，但是由于受到委托代理理论的影响，研究大多只涉及问责要素中的结果要素或者信息和结果要素，而讨论要素则很少论及，以至于无法真正了解问责的实际运作过程。在此基础上，人们超越传统二元委托代理模型的解释范畴，发掘出了一个评估问责运作过程的新的理论工具：“问责立方”理论。“问责立方”试图描绘出问责三个阶段的实现程度，即信息的水平、讨论的强度和惩罚的范围，这不仅对我们了解并把握问责的实现情况具有重要的实践意义，而且对发现“问责赤字”问题和完善问责制度具有重要的理论价值。然而，由于中西方问责环境迥然不同，从西方政治生态中产生和发展出的问责理论工具如何适用于中国特殊的政治生态，是研究中需要考虑的问题；在此基础上，如何运用“问责立方”理论来评估中国政治实践中的问责运作过程，也需要在研究中进一步探索。

来源

《国外社会科学》2015年04期

人大复印资料《公共行政》2015年第10期转载

《管理科学》2015年第10期转载

*注释略

编辑 | 焦嘉欣

责编 | 陈硕、袁超