绩效考评无法替代民主评价

为保证执政党的各项决策落到实处，各地政府结合地方实际，设计了一整套绩效考评指标体系。这套指标体系在明确目标导向、助推社会发展、加强群众联系等方面都发挥了重要的作用。但是我们在肯定绩效考评机制积极作用的同时也应当正视其存在的问题。考评机制由于其考评指标、考评操作和考评效果等方面的缺陷，而无法全面替代民主评价机制。
    很难科学设计考评指标。一是考评指标难以定性、定量。考评指标的文字描述有一定的模糊性，不易准确判断。比如有些地方的指标体系中规定：“民意调查、听取意见、专家论证、社会听证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定是重大行政决策的必经程序”。但哪些属于重大决策则是一个很主观的判断，因此各方经常在是否“重大”这一问题上扯皮。听取意见应具有广泛性，应听取所有利益相关方的意见，但事实可能是只听取了“路人”或“同路人”的意见，而这在指标体系中很难量化评估。二是考评指标很难面面俱到。虽然一个部门往往要在不同方面接受多个单位的绩效考评，繁复的考评使各级政府不堪其扰，但这些考评都难以涵盖该部门的所有业务，是不完整的，这种数据缺失的抽查式考评容易产生以偏概全的结果，无法正确评价真实的工作绩效。而对指标体系科学性的质疑正是绩效考评的最大软肋。
    很难有效进行考评操作。一是考评过程难保公允。在实际考核中，由于各考核评价人员素质能力的差异以及偏误的存在，造成不同考评者的考核结果差异很大。考核者在进行评估时，会自觉或不自觉地出现各种心理上和行为上的某种偏向，使考核结果有失公允。实践中上级来考核，下级常予以接待，如果下级热情接待但打分很低似乎又不尽如人情。受各种因素影响，实践中同一种类的考评分数往往拉不开，有时仅仅差了零点几分。二是弄虚作假一定范围存在。一些地方为了及时获得各项指标数据就必须采取下级上报——上级审核的模式，其中“忽悠”和“水分”也难以避免。
    很难达到预期考评效果。一是考评结果可比性差。考核结果多为横向比较，即不同城市、不同部门的分数比较而没有纵向的现任和下任的比较，更没有竞争机制，没有形成足够的压力和动力，无法准确客观地综合衡量一个官员的为政效果。各个部门的业务也不相同，如老干部局和行政执法局的工作就有很大差距，以相同或类似的指标去衡量不同的部门不够有说服力。二是考评并未全面调动和激发工作的积极性。对一些指标的片面追求导致政府忽视没有纳入指标体系或在指标体系中所占权重较低的工作，同时还造成一些官员工作动力严重不足，不愿发挥能动性办好事，既然多做多错，“惰政”成为越来越多人的选择。另外，当一个单位出现了重大事故被曝光就“一票否决”，这意味着这个单位的其他工作同时被全面否定，也打击了工作的积极性。三是考评与问责结合不够紧密。由于考评机制无法全面准确科学地衡量官员的执政效果，因此很难有效设计问责机制、惩戒机制等跟进机制。“环保考核追不上官员升迁”正是这一问题的写照。而轰动性的案件作为偶然性因素成为追责的主要原因，这种情形下的问责多被认为是“躺着也中枪的倒霉蛋”，很难形成普遍的社会威慑力。
    也有一些地方的绩效评价由两部分组成，一部分是上级对下级的考评，一部分是民众对相关部门的满意度测评。本来民众参与评价是好事，但这种民众满意度测评也存在很多问题：一是受经费人力时间等条件的制约，满意度测评只能适当选取被调查人，一般而言，少的只调查几十人，多的调查几百人或上千人，其中还有很多是政府的关系人，这与整个民众整体相较样本显然不够科学。二是测评主要是看百姓对政府工作满意与否，而受调百姓往往受一时的心情或政府做法的影响，比如受访前一天电视或报纸的信息就可能诱使做出不一样的判断，随意性很大，很难成为科学依据。实践中排除政府干扰的独立调查机构所调查的百姓满意度指数往往很低，与政府自我考核的结果形成鲜明反差。
    考核的根本目的是确保政府和干部为人民群众谋福利，督促其做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。官员是人民的公仆，是行使人民权力的代理人，因此对其评价应当是广大人民群众，而不仅是上级机关，这才能客观、真实地反映政府的工作效用。执政者的自信正是源于民众的信任，没有民众的广泛支持，就不可能有良性的社会管理。总体而言，当前绩效考评机制收效甚微正是因为其无法准确判断民意，民主性不足造成的。民主是办坏事必须承担责任的机制，是办好事持之以恒的动力，是官员执政信心的来源和合法性的根基。民主评价机制不需要全面定量定性，因为它在执政者与人民之间确立了一种牢不可分的天然联系，无论愿不愿意，都被捆绑在一个利益共同体中。民主评价机制不是一时一事的评价，而是一个固定时间段对政府活动效用的综合性评价，并直接决定执政者的去留，这显然比一事一议更符合社会管理的规律。“党内民主是党的生命”，是平稳实现人民民主的前提，是提供各级政府良法善治动力的主要抓手，是当下协调各方利益的有效措施，提前抢占民主的高地对于执政党而言利大于弊。当然在充分的民主评价机制没有建立前，绩效考评仍是个办法。但应当认识到绩效考评机制只能是民主评价机制的辅助补偿机制，而不能替代民主评价机制。