马成律师团 | 信息披露违规行为处罚的行刑衔接——以《证券法》《刑法》的修改为视角

“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，全面实行股票发行注册制。相比核准制，注册制更强调以信息披露为核心，信息披露制度改革再度成为热点。有关法律法规也相继出台，新《证券法》设专章规定了信息披露制度，大幅提高了信息披露的违规成本；《刑法修正案十一》（以下简称“刑修十一”）对“违规披露、不披露重要信息罪”进行了修改，加强了与《证券法》的衔接；近日证监会发布的《上市公司信息披露管理办法》，根据《证券法》的修改情况，对上市公司信息披露制度也做出了更为完善的规定。

一

新旧《证券法》的相关规定

法律	具体条文
新法 (2019年)	【第197条】  信息披露义务人未按照本法规定报送有关报告或者履行信息披露义务的，责令改正，给予警告，并处以五十万元以上五百万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款。发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事上述违法行为，或者隐瞒相关事项导致发生上述情形的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以二十万元以上二百万元以下的罚款。 信息披露义务人报送的报告或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以一百万元以上一千万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以五十万元以上五百万元以下的罚款。发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事上述违法行为，或者隐瞒相关事项导致发生上述情形的，处以一百万元以上一千万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以五十万元以上五百万元以下的罚款。
旧法 (2005年)	【第193条】 发行人、上市公司或者其他信息披露义务人未按照规定披露信息，或者所披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以三十万元以上六十万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以三万元以上三十万元以下的罚款。 发行人、上市公司或者其他信息披露义务人未按照规定报送有关报告，或者报送的报告有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以三十万元以上六十万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以三万元以上三十万元以下的罚款。 发行人、上市公司或者其他信息披露义务人的控股股东、实际控制人指使从事前两款违法行为的，依照前两款的规定处罚。

我国《证券法》自1998年发布以来，经过了2004年、2013年、2014年三次修正(局部修改)，以及2005年、2019年两次修订（全面修改）。上述关于信息披露违规行为行政处罚的规定，在2005年修订后，2013年、2014年修正时均未对该条作出调整，2019年修订时作出了重大修改，尤其是极大地加重了对该行为行政罚款的处罚力度。

在此需要注意的是，我国《立法法》第93条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”即除《刑法》外，《证券法》在适用中也应遵循“从旧兼从轻”原则。如在[2021]1号中国证券监督管理委员会广东监管局针对石超华所作的《行政处罚决定书》中，广东证监局原适用2005年《证券法》，但当事人申辩，认为按照“从旧兼从轻”原则，适用2019年《证券法》对保护行政相对人的合法权益更为有利，广东证监局采纳了该意见。

二

新旧《刑法》的相关规定

法律	具体条文
新法 (2020年)	第161条【违规披露、不披露重要信息罪】 依法负有信息披露义务的公司、企业向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，或者对依法应当披露的其他重要信息不按照规定披露，严重损害股东或者其他人利益，或者有其他严重情节的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。 前款规定的公司、企业的控股股东、实际控制人实施或者组织、指使实施前款行为的，或者隐瞒相关事项导致前款规定的情形发生的，依照前款的规定处罚。 犯前款罪的控股股东、实际控制人是单位的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照第一款的规定处罚。
旧法 (2017年)	第161条【违规披露、不披露重要信息罪】 依法负有信息披露义务的公司、企业向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，或者对依法应当披露的其他重要信息不按照规定披露，严重损害股东或者其他人利益，或者有其他严重情节的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金。

“违规披露、不披露重要信息罪”的前身为“提供虚假财会报告罪”，2006年《修正案（六）》对该罪进行了大幅度修正，并将罪名由“提供虚假财会报告罪”改为“违规披露、不披露重要信息罪”，刑修十一对该罪做出了进一步修改，更好地衔接了《证券法》的有关规定，下文将阐述二者的良性衔接。

三

刑修十一与《证券法》的良性衔接

（一）规范主体层面的衔接

《证券法》此次修订时用“信息披露义务人”概念涵盖了所有信息披露义务主体，扩大了信息披露义务主体的覆盖范围。近日发布的《上市公司信息披露管理办法》（2021年5月1日起施行）对此予以进一步规定，明确了“信息披露义务人”的定义，即除上市公司外，还包括上市公司董事、监事、高级管理人员、股东、实际控制人，收购人，重大资产重组、再融资、重大交易有关各方等自然人、单位及其相关人员，破产管理人及其成员，以及法律、行政法规和中国证监会规定的其他承担信息披露义务的主体。

刑修十一与《证券法》保持一致，明确了控股股东、实际控制人的刑事责任。旧法中本罪的犯罪主体是依法负有信息披露义务的公司、企业，新法在旧法的基础上，将控股股东、实际控制人实施或者组织、指使实施披露虚假信息以及隐瞒相关事项的行为纳入刑法的规制范围。

（二）惩罚力度层面的变化

较之旧《证券法》，新《证券法》对信息披露违规行为处以巨额罚款，罚款上限甚至达到百万、千万。刑修十一亦加大了对该罪的惩罚力度，与新《证券法》大幅提高信息披露违法行为成本的步调保持一致，具体包括以下两点：

第一，调整了本罪的量刑幅度。一方面，提高了第一档刑期，将旧法中规定的“三年以下有期徒刑或者拘役”调整为“五年以下有期徒刑或者拘役”；另一方面，增加了第二档刑期“五年以上十年以下有期徒刑”，但是对于何为“情节特别严重”暂无明确规定。

第二，删除了对罚金的数额限制。旧法就该罪设置了最高罚金，即二十万，新法并未对罚金数额进行限制。日后有关主体触犯该罪时，被判处的罚金数额再无上限限制。

（三）处罚对象层面的衔接

《证券法》对信息披露违规行为的处罚对象既包括单位、又包括直接负责的主管人员和其他直接责任人员。《刑法》对单位犯罪大多采取双罚制，但旧法对该罪的处罚与其他单位犯罪不同，例外地采取了单罚制，仅对直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处相应刑罚；新法在增加规定控股股东、实际控制人刑事责任的同时，明确了该类主体若为单位时应采取双罚制，既处罚单位，又处罚直接负责的主管人员和其他直接责任人员，这一修改与《刑法》对单位犯罪的一般处理方式，以及《证券法》的规定均做到了有效衔接。

（四）处罚方式层面的衔接

我国《行政处罚法》第28条和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第11条规定表明：违法行为构成犯罪的，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。

根据上述规定，对于因信息披露涉罪已被监管部门罚款的责任人员，法院在判处罚金时，应对行政罚款进行折抵，可见法院在定罪量刑时要考虑刑罚相当，在对信息披露违规行为判处刑事罚金时要考虑前期的行政罚款情况，注意处罚方式和程度的衔接。实践中如2020年上海市第三中级人民法院审理的任某某、林某2等违规披露、不披露重要信息案[案号：（2020）沪03刑初4号]，辩护人提出罚款应折抵罚金，法院也在判决中对折抵情况进行了说明，最终判处的罚金数额体现了对行政罚款的折抵情况。

结语

随着行业规范、相关法律法规的出台，针对信息披露违规行为“行业规范、行政处罚、民事追偿、刑事追诉”的立体追责机制正在逐步完善。行业规范层面的追责方式体现为纪律处分，包括通报批评、公开谴责等；行政处罚方式包括责令改正、警告、罚款、强制退市等；民事追偿方面有先行赔付、证券支持诉讼^【1】及证券代表人诉讼^【2】等民事救济制度；刑事追诉方面也有专门的罪名“违规披露、不披露重要信息罪”进行定罪处罚。

《证券法》修订时大幅提高了信息披露的违规成本，刑修十一中相应的修正表明国家“零容忍”打击此类证券犯罪的坚定决心，监管部门也逐渐认识到通过刑事手段打击信息披露违规行为的重要性。市场主体更应关注这一动向，审视自身行为，加强合规整改，切勿以身试法！

▽ 相关脚注

· [1]证券支持诉讼

根据2019年《证券法》第九十四条第二款的规定，证券支持诉讼，即由证监会批准设立的专门从事投资者权益保护的公益性机构，对损害投资者利益的行为，可以依法支持投资者向人民法院提起诉讼。

· [2]证券代表人诉讼

根据2019年《证券法》第九十五条的规定，证券代表人诉讼，即在投资者提起虚假陈述等证券民事赔偿诉讼时，若诉讼标的是同一种类，且当事人一方人数众多的，可以依法推选代表人进行诉讼。