探讨 | 行政处罚应当向谁告知？
原标题：浅析行政处罚程序中告知的方式和合理范围——以新修订的行政处罚法、2号令为视角（节选）
作者：中共威海市文登区委党校高级讲师 刘华兰 威海市文登区市场监督管理局 田海助
笔者认为只告知本案当事人不完全正确，是基于办案实际中发现只告知本案当事人可能会导致错案发生，极易被司法机关认定违反程序正当原则而认定违法判决败诉。
笔者曾经审核过一起案件，甲商店经营的本辖区内乙公司生产的某预包装食品经抽检不合格，办案部门在办理中查明该商店履行了完全的进货查验义务，符合食品安全法第一百三十六条规定的“可以免予处罚”的情形，建议对该商店不予行政处罚，并对生产厂家乙公司予以立案处罚。
笔者在审核卷宗材料和查阅相关资料中发现，该抽检不合格的产品应当阴凉运输和保存，如经日光曝晒或高温即可能导致抽检不合格。卷宗中现有证据并不能证实产品不合格是生产、运输、储存还是销售过程中导致，遂退卷要求办案人员深入进行调查，查明不合格项产生的原因。
经办案人员对乙公司、甲商店和运输过程进行调查，乙公司在接受调查过程中进行了陈述、申辩，并积极提供了证据证实其产品在出厂时是合格的，提交了相应生产记录、采购记录，出具了出厂时的产品合格证等相关证据。且查实在产品外包装明确标明产品的储存要求，运输过程也符合要求。
又对甲商店再次进行现场检查，发现产品在甲商店销售过程中，因甲商店未严格按照储存要求妥善存放，导致涉案产品在货架上被日光曝晒多日（调取商店的监控录像和对经营者进行询问均证实），由此最终认定该产品不合格的直接原因为甲商店的经营者所导致，并依法对甲商店作出行政处罚决定。
在该案的办理中，如果不对乙公司进行告知，径直以甲商店履行了完全的进货查验义务对该商店不予行政处罚，再对生产厂家乙公司予以立案处罚。乙公司在另案中才进行陈述、申辩并提供相应的证据，此时会发现，在前案中对利害关系人予以告知确实具有正当性。
江西省报道的一起案件同样存在这个问题：
江西省食品检验检测研究院受国家市场监督管理总局委托，对多跃旗舰店(经营者为湖北多跃农业发展有限公司)在浙江天猫网络有限公司(网店)销售的、标称湖北多跃农业发展有限公司生产的柴葛根粉(生产日期:2020-05-01，规格型号:500克/袋)进行抽样检验，抽样单编号为GC20000000382650440，经检验，霉菌和酵母不符合GB 31637-2016《食品安全国家标准食用淀粉》要求，检验结论为不合格。
其中，多跃旗舰店为湖北多跃农业发展有限公司在浙江天猫网络有限公司(网店)开设的线上销售平台，线下不生产销售产品，十堰市房县市场监管局对其免于行政处罚。
而湖北多跃农业发展有限公司不合格食品的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条规定，十堰市房县市场监督管理局对该公司处以没收扣押180包多跃牌柴葛根粉、没收违法所得960元和罚款25000元的行政处罚。
经查实，产品不合格原因初步判断为运输途中暴晒或者其它运输中不确定因素保存不当造成。制定整改措施如下:加强产品储存运输管理避免暴晒，优化产品生产经营环境，加大管控力度，组织员工学习培训，提高食品安全生产意识。
这起案件，根据其公开报道的内容，实际上最终并未查实产品不合格原因，究竟是在运输还是储存过程中保存不当造成，不合格原因究竟是多跃旗舰店还是湖北多跃农业发展有限公司造成的。由此导致可能处罚决定结果错误。
笔者认为，行政处罚告知其他利害关系人，应当以不告知为常态，告知为例外，这是告知其他利害关系人的原则。
即除非必要或有不得不告知的充分理由，均无需向其他利害关系人告知。
诸多执法人员反应强烈的北京市石景山区人民法院对（2018）京0107行初90号“上海新橡舟实业有限公司不服北京市石景山区食品药品监督管理局行政处罚”一案、（2018）京0107行初165号“满洲里晨虹经贸有限责任公司不服北京市石景山区食品药品监督管理局行政处罚”等系列行政判决案，法院判决行政机关败诉的理由均为行政机关作出被诉处罚决定的内容会导致涉案产品上游供货商或生产者的权益遭受不利影响，因此在作出被诉处罚决定前，应当通知涉案产品上游供货商或生产者参加行政处罚程序，听取其陈述申辩意见。
因此被诉处罚决定作出前，未通知涉案产品上游供货商或生产者属于行政程序违法，依法应予撤销。
在笔者看来，上述案件，非必要或有不得不告知的充分理由，法院判决行政机关的理由并不充分。
在笔者看来，需要向其他利害关系人告知的情形有以下几种：
一是不告知即无法查清关键案件事实的，比如笔者审核的上述案件就属于这种情形。
这种情形下，就应当向其他利害关系人予以告知，非本部门管辖范围内的，可以向当地市场监管部门或者其他行政机关发出协查函，请求予以协查。
比如，北京市第三中级人民法院作出的（2019）京03行终258号北京年糕杨工贸有限公司诉北京市朝阳区市场监督管理局、第三人北京欧尚超市有限公司来广营店食药监管行政处罚决定一案二审判决中，法院认定朝阳区市监局作出的处罚决定书中涉及对生产环节的标签标注的违法性认定，作出该认定前，朝阳区市监局曾多次向年糕杨公司所在地的原大兴区食药局发送协查函，通过原大兴区食药局向年糕杨公司询问相关情况，其采用委托当地行政机关调查的方式听取了年糕杨公司的相关意见。
针对涉及生产环节事实违法性的认定，朝阳区市监局保证了食品生产商即年糕杨公司参与到行政程序当中，听取了食品生产商意见，相应执法程序符合《食品安全法》的食品安全监管目的，履职程序并无不当。
因此，朝阳区市监局作出《处罚决定书》符合程序正当原则，其执法程序并无不当。最终判决维持了朝阳区市监局作出的处罚决定。
二是有证据证实或初步证据线索指向涉案当事人与涉案产品上游供货商或生产者可能存在共同违法行为的，应当向其他利害关系人予以告知。
比如，在对当事人调查过程中，发现调取的证据或询问笔录中陈述的事实足以证实涉案产品上游供货商或生产者可能存在共同违法行为，此时就不能视而不见，以没有告知的法定义务为由不履行告知义务。
三是有证据证实或初步证据线索指向涉案当事人提供的涉案产品上游供货商或生产者可能存在造假或者不真实的情形。
比如，涉案当事人提供的产品合格证明、生产经销证明等可能属于伪造的，此时，应当向其他利害关系人予以告知，并对证据进一步核查。笔者曾经接到外地某部门移送的案件线索，当地某公司经销的某海产品标注为辖区内某厂家生产，其对该公司以配合调查等理由减轻处罚后移送。
经办案人员立案前核查，发现该厂家已经与多年前就已停产，移送的涉案产品为假冒该厂家生产，随案移送的食品生产许可证、产品合格证等伪造痕迹明显，而且互联网上已发布多起类似假冒产品案件，于是将核查结果告知对方。
实际上，如果对方在作出免罚决定前，在网上认真搜索相关资料并向笔者所在部门发出协查，根本就不会认定该公司具有法定减轻处罚的情形，即可避免一起错案发生。
四是在拟作出的行政处罚决定中要对其他利害关系人的行为作出事实认定，直接影响到其他利害关系人的利益或者有可能将该处罚决定中认定的事实作为其他案件处理的重要、直接、唯一依据，或者经审查发现案涉检验原始记录信息不完整，数据缺失，检验结果正确性存疑时，应当向其他利害关系人予以告知，防止败诉的风险。
比如，原告山东壮壮嘉吉肥业有限公司(以下简称壮壮公司)诉被告新泰市工商行政管理局与第三人安英华，第三人陈学亭、王功华工商行政处罚一案，原告不服被告 2012年4月26日对第三人安英华作出的新工商处字(2012)2102号行政处罚决定书(以下简称处罚决定)向法院提起行政诉讼，法院认定不能证明其抽样取证并检验的化肥系原告生产和安英华销售，不能证明抽样取证时的化肥质量与销售行为发生时相一致，不能证明抽样取证程序的合法性，不能证明安英华销售的原告生产的化肥不合格，安英华销售不合格的原告生产的化肥的主要证据不足，违反法定程序，判决撤销处罚决定。