智库论坛 | 推进绿色高质量发展要求加快能源体制改革
新时代高质量发展的理念之一就是要绿色发展，它在很大程度上是对能源发展提出了更高的质量标准，并在未来发展目标中增加了生产生活方式绿色化的内容。坚持绿色高质量发展，改善生态环境，要求通过调整能源结构实行能源体制改革，推动能源绿色低碳循环转型，加快能源技术创新，开拓绿色产品服务，构建清洁、低碳、安全、高效的现代能源发展体系。
实现绿色高质量发展需要能源结构转型
粗放低效的能源利用已阻碍了中国的绿色高质量发展。中国能源消费的总体特征是规模大、增长快， 煤炭多、绿能少，效率低、浪费大，高排放、损环境。我国已经成为世界第一大能源消费国，人均能源消费量也高于国际平均水平，在能源供给能力大幅扩张的同时，环境资源承载负荷也在急剧升高。治理和改善环境需要限制高碳能源的使用，遏制能源浪费，提升能源的转换和利用效率。未来一段时间，煤炭等化石能源和其它常规能源的供应能力持续过剩、绿色低碳能源不足将成为常态趋势。如果能源消费按照过去的增速扩张，我们就不可能完成能源结构调整和环境改善的任务，更不可能实现绿色高质量发展。
中国能源结构亟待转型以适应绿色高质量发展。粗放的能源发展方式并不能够支撑绿色高质量发展，低效的能源生产与消费导致资源大量浪费和消耗，长期高强度的能源开发造成严重的生态环境灾害，大规模的化石能源粗放利用是大气污染的主要原因，以煤为主的超高碳基能源消费是温室气体排放的主要来源，当前能源市场管理体制滞后于绿色高质量发展的要求。以“ 五大发展理念” 来指导能源长久发展，以绿色高质量发展推进能源体制改革，要求坚持以不突破资源消耗上线、环境质量底线、生态保护红线为边界限制条件，从源头到终端推进全链条全方位的能源结构转型。
绿色高质量发展和能源结构转型要求能源体制改革。绿色能源已成为全球能源发展的新趋势，新一代绿色能源科技革命将会不断重构世界能源的新格局。以往大量的能源消耗造成严重的环境污染和生态破坏，使得中国面临日益严峻的资源环境约束压力挑战。当前我国经济进入高质量发展阶段，正是深化能源体制改革的有利窗口期和战略机遇期，这一时期加快能源体制改革成效大、成本低、风险可控。未来我国有望初步形成煤、油、气、核和可再生能源共同支撑的多元能源结构，现在积极推动能源体制改革，采取转变发展方式、调整消费行为、大力节能降耗等措施，将会极大缓解中国能源的供给压力以及资源环境的承载负荷。
高效的能源体制是能源结构转型的制度保障
从世界能源发展大势和全面深化改革要求来看，中国的能源体制要从能源市场竞争、运行、管理和监督几个根本要素上进行链式系统性改革，着力破解制约能源可持续发展的体制机制障碍。高效的能源体制是能源结构转型的制度保障。
高效的能源体制与能源消费、供给、技术、发展改革具有密切的内在关联。以“抑制不合理消费需求” 为目标的能源消费改革是高效能源体制的深层动力，注重节能优先、减少浪费，全面提升资源利用效率，调控能源消费结构。以“建立多元供应体系”为目标的能源供给改革是高效能源体制的有效途径，将国内供应作为保障能源安全的主渠道，加快发展清洁能源，推进能源绿色转型。以“ 带动产业升级”为目标的能源技术革命是高效能源体制的重要支撑，注重能源技术创新和商业模式创新，切实提高能源产业核心竞争力。以“打通能源发展快车道”为目标的高效能源体制是能源结构转型的制度基础，厘清能源市场运行与管理机制，打造能源市场的高质量运营模式。
高效的能源体制是兼顾绿色转型和可持续发展的助推器。高效的能源体制有利于降低能源产业的环境压力。以往的粗放能源消费带来的污染排放愈发严重， 促使人们开始高度关注能源的生态价值，推进能源体制改革有助于促进能源产业内实现优胜劣汰，以及推动能源产业清洁化绿色化发展。高效的能源体制有利于减轻能源价格对企业和居民的冲击。有效的能源价格能够反映市场供求关系，在反映资源稀缺和确保资源利用得当的同时，兼顾居民对价格的可接受度，保障社会公平和可持续性。高效的能源体制有利于保障能源安全问题。在国际经济形势复杂多变的情况下，能源供应安全直接关乎国家经济能否平稳运行。以市场化为基础，通过价格杠杆促进能源供求平衡，提高我国能源供给能力，形成合理的能源需求，保障国家的能源安全。
加快推动绿色高质量发展的能源体制改革
依据我国能源发展的形势，能源体制改革应该实现在能竞争的领域充分竞争，在不宜竞争的领域有效监管，这需要政府和市场各自发挥作用，在保障能源体制改革的同时，推动我国能源在绿色高质量发展方面取得新进展。未来高效的能源体制应该是具备市场公平开放竞争、价格形成机制健全、政府宏观管理有序、法制监督治理规范等特征。
建立统一开放公平有序的现代能源市场体系。健全能源市场基本交易制度， 成立全国统一市场与区域市场相衔接、规则统一、多层级协同的现代能源市场体系。分离能源领域的自然垄断性业务和竞争性业务，鼓励各类投资主体有序进入。推进管网产权独立以及管道运输与销售分离，对油气煤炭资源矿业权和管网基础设施采取完全招投标的市场竞争方式准入。在可以充分竞争的上游开发、加工转换、国际贸易、国内流通、终端消费等环节展开竞争， 在油气管网、电力输配等自然垄断领域，形成有政府监管的少数几家专业化运营企业的市场结构。
建立健全能够反映真实成本的能源价格体系。实施“管住中间，放开两头”的电力价格机制，推动上网电价和销售电价的市场化改革，减少不同用户之间的交叉补贴，完善终端结构化电价机制。探索绿色电力证书制度、招标电价制度、可再生能源发电的固定电价和溢价电价体系。加强成品油价格与国际油价接轨力度，缩短调价周期，放开中下游和进口环节的准入限制及价格管制，促进有关石油期货交易中心的核心功能作用发挥，推进成品油消费税从生产环节向消费终端转移。依据天然气管道运输价格管理办法，强化对天然气成本、输气价格以及储气调峰价格的核定。
建立能够保证政策调控职能的能源管理体制。厘清政府和市场的边界，统一加强能源的公共服务和调控，综合运用规划、政策、标准等手段，对能源行业发展实施宏观管理。制定完善的权力清单、负面清单、责任清单，明确审核条件和标准，规范和简化审批程序，继续取消和下放行政审批事项，切实减少政府对微观事务的干预。逐步整合能源各类管理职能，主要包括：提高能源公共服务，制定实施能源政策规划以及能源信息统计，发展新能源和可再生能源，提升能源效率和推进节能行动，加强能源贸易与国际合作，做好能源储备和安全应急工作。
建立维护能源安全和市场竞争的能源监督体制。推进“ 政监分离” 改革， 设立独立、统一、高层级、专业化的能源监督机构，以经济性监督为主，同时加强社会性监督，确保以电网、天然气管网为核心的基础设施等自然垄断环节的准入竞争。创建能源法制体系，明确电力、煤炭、石油、天然气的战略规划制定、实施评估和监督调整机制。加强监督能力建设，创新监督方式，提高监督效能。监督内容主要为能源市场准入，电网和气网等基础设施的公平开放和投资建设， 电力煤炭油气管网的安全运营，能源市场买卖交易程序，能源企业的成本与价格等。
作者单位：中国社会科学院财经战略研究院
文章来源：《中国发展观察》2021年第1期