新处罚法探析（一）： 农业执法领域“限制从业”处罚条款初探

新修订《行政处罚法》第九条第四项将“限制从业”明确规定为行政处罚的种类，由于修法前，农业执法领域已有《种子法》《动物防疫法》《饲料和饲料添加剂管理条例》《生猪屠宰管理条例》《兽药管理条例》《农药管理条例》等法律、行政法规关于“限制从业”的规定，为正确理解“限制从业”法律含义，准确适用执行法律，因此有必要进行讨论分析。

限制从业的概念

限制从业是行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人在时间和领域等方面实施经济和社会方面的职业限制。（引自：中华人民共和国行政处罚法释义，作者司法部袁雪石）

农业执法领域主要是从时间和领域方面的限制，当事人在一定期限内禁入某个行业领域或不得担任某个行业领域企业的高管（法定代表人、总经理…）等，具有行政处罚惩戒当事人的属性。不得申请许可，因新修订处罚法未纳入处罚种类（修订草案为处罚种类），且与许可法不得申请许可情形的规定，存在重复评价，但除许可法规定的不得申请许可情形之外，法律、法规有具体不得申请许可规定的，本文一并暂不做讨论。

违法构成要件：违法主体是自然人（处罚法违法主体所指的公民），违法客体是实施了法律规定的“特定禁业”违法行为。

如何给予当事人“限制从业”的行政处罚

首先，准确认定违法当事人；其次，正确适用法律、遵守法定程序；最后，如何保证处罚的执行及效果。农业执法领域涉及6个法律、行政法规的10个罚则。逐一分析。

种子法

第七十五条第二款：因生产经营假种子犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，种子企业或者其他单位的法定代表人、直接负责的主管人员自刑罚执行完毕之日起五年内不得担任种子企业的法定代表人、高级管理人员。

第七十六条第二款：因生产经营劣种子犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，种子企业或者其他单位的法定代表人、直接负责的主管人员自刑罚执行完毕之日起五年内不得担任种子企业的法定代表人、高级管理人员。

第七十七条第二款：被吊销种子生产经营许可证的单位，其法定代表人、直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得担任种子企业的法定代表人、高级管理人员。

违法当事人的认定

生产经营假劣种子犯罪，是个人犯罪，违法当事人是明确的，根据刑事判决书确定违法当事人即可。被吊销种子生产经营许可证的单位，其违法当事人为法定代表人和直接负责的主管人员。其中，法定代表人，依《营业执照》可直接认定，但直接负责的主管人员有哪些呢？

法律并未对其内涵作出明确规定。行政处罚实务也鲜有论述和分析。本文参照刑法规定的单位犯罪，对其高级管理人员和直接负责的主管人员加一分析。刑法实务与理论界也有不同观点。我们参看前最高人民法院副院长张军主编的《刑法[ 总则]及配套规定新释新解》（第七版）（上）：单位犯罪（可理解为单位违法）中直接负责的主管人员，一般有以下几种人：一是单位的主要负责人。非法人组织实施单位犯罪的决定是单位的主要负责人作出的，或者是单位的主要负责人即第一把手主持决定的，即该单位犯罪的直接负责的主管人员即是该单位的主要负责人。二是单位的一般负责人，是指单位的副职，如公司、企业的副总经理，股份公司的董事会成员等。这些单位成员一般都参与决策或者分管单位某一方面的工作，在自己分管的业务范围内，有决策权，有可能独立决定实施单位犯罪。三是单位的部门负责人。在一定的情况下，由于利益驱使，部门负责人有可能背着单位，实施违法犯罪行为。由此可见，直接负责的主管人员，可能是总经理、分管生产经营的副总经理、生产车间主任等等。

《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》（2001年1月21日，法[2001] 8号）提到：直接负责的主管人员是在单位实施的犯罪中起决定、批准、授意、纵容、指挥等作用的人员。

《食品药品监管总局、公安部关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定》（食药监法〔2018〕12号）中明确强调：“直接负责的主管人员，是在单位实施的违法行为中起决定、批准、授意、纵容、指挥等作用的主管人员，一般是单位的相关负责人。其他直接负责人员，是在单位违法事实中具体实施违法行为并起较大作用的人员，既可以是单位的生产经营管理人员，也可以是单独的职工，包括聘任、雇佣的人员。”

在认定当事人时，可以参照上述观点和规定，根据在单位实施违法中所起的作用，综合判定违法当事人。但要注意，被判犯罪的人员不属于种子企业或者其他单位的法定代表人和直接负责的主管人员则不适用“禁业规定”，是否可外延，不做讨论。

法律适用及程序

何时作出处罚决定？因生产经营假劣种子犯罪被判处有期徒刑刑罚的，需刑罚执行完毕之日起计禁业期限（是否特指实刑，缓刑算不算呢）。这就要求在当事人服刑期间，实施处罚程序，并作出处罚决定。案件线索，应与法院建立衔接机制。以地域管辖确定是否有管辖权。违法事实认定可依据终审刑事判决书（裁定书）违法事实部分，依《行政处罚法》第六十三条规定，限制从业走听证程序。吊证情形的，对企业和“限制从业”人员应分别立案，处罚。两个处罚决定应先后作出，还是同时作出，可能有不同理解，罚则表述为“自处罚决定作出之日起”，笔者理解，应吊证决定在前，限制从业决定在后，因为限制从业的决定是依据吊证决定作出的。如果当事人对吊证处罚不服，提起行政复议和诉讼，笔者理解不影响对限制从业处罚的调查和决定。

动物防疫法

第九十七条　违反本法第二十九条规定，屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令改正、采取补救措施，没收违法所得、动物和动物产品，并处同类检疫合格动物、动物产品货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；同类检疫合格动物、动物产品货值金额不足一万元的，并处五万元以上十五万元以下罚款；其中依法应当检疫而未检疫的，依照本法第一百条的规定处罚。

前款规定的违法行为人及其法定代表人（负责人）、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，自处罚决定作出之日起五年内不得从事相关活动；构成犯罪的，终身不得从事屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品等相关活动。

违法当事人的认定

违法行为人，从文义解释，应包含实施违法行为的单位和个人。违法行为人是个人的，无需累述；违法行为人为单位的，参照上述分析认定当事人。

法律适用及程序

该款规定的限制从业分两种情形，一是受行政处罚的，限制从业期限为五年内，二是构成犯罪的，限制从业期限为终身，此处的“构成犯罪”，应界定为实施了该条规定的违法行为而构成犯罪的，其相对于《种子法》规定的被判处有期徒刑，概念比较模糊。刑罚分主刑和附加刑两类，主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑，附加刑有罚金、剥夺政治权利、没收财产、驱逐出境（外国人），构成犯罪，才被判处上述刑罚，还有判决为犯XX罪，免于刑事处罚（因法定原因），也是构成犯罪。从上述看，构成犯罪的范围明显比有期徒刑更为宽泛，较《种子法》更为严格。

作出处罚决定。个人违法的，可一并作出限制从业的处罚决定；单位违法的，对单位和单位违法责任人应分别立案、处罚。

问题

第三十八条第一款 未取得生产许可证生产饲料、饲料添加剂的，由县级以上地方人民政府饲料管理部门责令停止生产，没收违法所得、违法生产的产品和用于违法生产饲料的饲料原料、单一饲料、饲料添加剂、药物饲料添加剂、添加剂预混合饲料以及用于违法生产饲料添加剂的原料，违法生产的产品货值金额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下罚款，货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款；情节严重的，没收其生产设备，生产企业的主要负责人和直接负责的主管人员10年内不得从事饲料、饲料添加剂生产、经营活动。

第三十九条 饲料、饲料添加剂生产企业有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府饲料管理部门责令改正，没收违法所得、违法生产的产品和用于违法生产饲料的饲料原料、单一饲料、饲料添加剂、药物饲料添加剂、添加剂预混合饲料以及用于违法生产饲料添加剂的原料，违法生产的产品货值金额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下罚款，货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款；情节严重的，由发证机关吊销、撤销相关许可证明文件，生产企业的主要负责人和直接负责的主管人员10年内不得从事饲料、饲料添加剂生产、经营活动；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）使用限制使用的饲料原料、单一饲料、饲料添加剂、药物饲料添加剂、添加剂预混合饲料生产饲料，不遵守国务院农业行政主管部门的限制性规定的；（二）使用国务院农业行政主管部门公布的饲料原料目录、饲料添加剂品种目录和药物饲料添加剂品种目录以外的物质生产饲料的；（三）生产未取得新饲料、新饲料添加剂证书的新饲料、新饲料添加剂或者禁用的饲料、饲料添加剂的。

违法当事人的认定

同《种子法》分析，但只调整单位违法相关责任人员，不调整个人违法。

法律适用及程序

饲条规定，只有实施违法行为，构成情节严重，才可限制从业处罚。根据违法行为性质、社会危害后果、裁量因素等，综合判定是否构成情节严重。

生猪屠宰管理条例

第三十八条　违反本条例规定，生猪定点屠宰厂（场）被吊销生猪定点屠宰证书的，其法定代表人（负责人）、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起5年内不得申请生猪定点屠宰证书或者从事生猪屠宰管理活动；因食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事生猪屠宰管理活动。

违法当事人的认定

同《种子法》分析。

法律适用及程序

吊证情形不再累述。犯罪情形的，有两个违法构成要件，一是食品安全犯罪的罪名有哪些？食品安全犯罪是刑法理论上对具有同类犯罪对象的一系列罪名的总称：如生产、销售有毒有害食品罪，生产、销售不符合卫生标准的食品罪，生产、销售伪劣产品罪，非法经营罪等。二是被判处有期徒刑以上刑罚的，包括实刑和缓刑。处罚决定作出的时间没有明确规定，可参照《种子法》刑罚执行完毕之日起。

兽药管理条例

第五十六条第一款　违反本条例规定，无兽药生产许可证、兽药经营许可证生产、经营兽药的，或者虽有兽药生产许可证、兽药经营许可证，生产、经营假、劣兽药的，或者兽药经营企业经营人用药品的，责令其停止生产、经营，没收用于违法生产的原料、辅料、包装材料及生产、经营的兽药和违法所得，并处违法生产、经营的兽药(包括已出售的和未出售的兽药，下同)货值金额2倍以上5倍以下罚款，货值金额无法查证核实的，处10万元以上20万元以下罚款；无兽药生产许可证生产兽药，情节严重的，没收其生产设备；生产、经营假、劣兽药，情节严重的，吊销兽药生产许可证、兽药经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。生产、经营企业的主要负责人和直接负责的主管人员终身不得从事兽药的生产、经营活动。　

第五十七条　违反本条例规定，提供虚假的资料、样品或者采取其他欺骗手段取得兽药生产许可证、兽药经营许可证或者兽药批准证明文件的，吊销兽药生产许可证、兽药经营许可证或者撤销兽药批准证明文件，并处5万元以上10万元以下罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。其主要负责人和直接负责的主管人员终身不得从事兽药的生产、经营和进出口活动。

违法当事人的认定

同《种子法》分析

法律适用及程序

违法当事人为违法单位相关责任人。适用及程序不再累述。

农药管理条例

第六十三条　未取得农药生产许可证生产农药，未取得农药经营许可证经营农药，或者被吊销农药登记证、农药生产许可证、农药经营许可证的，其直接负责的主管人员10年内不得从事农药生产、经营活动。

农药生产企业、农药经营者招用前款规定的人员从事农药生产、经营活动的，由发证机关吊销农药生产许可证、农药经营许可证。

同上述分析，适用单位违法相关责任人和个人，其它不再累述。

综述，为使“限制从业”处罚效果得到有效执行，相关部门应探索建立全国范围的“限制从业”数据库，完善社会信用体系与执法数据共享机制，真正让违法者“一处失信、出处受限”。唯有如此，“限制从业”处罚规定才能有效落地。

以上分析及理解，仅为基础理解，差错难免，仅供参考。随着执法实践，再做探讨。