PPP的风险有多大？
作者：张五侠
日前，国资委发布的《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》中将PPP列为高风险业务，并要求地方国企严控，此文件一出，PPP到底是高风险还是低风险业务引发激烈讨论。结合财政部PPP中心刚刚发布2月份的入库项目数据，新增入库PPP项目28个，退库29个，净增为－1个，好多省份的PPP数已经是连续数月挂零。可见，不管从需求侧的政府端看，还是从供给侧的社会资本端看，现在PPP似乎都不太招人待见了。社会资本（特别是占绝对数量和规模优势的央企国企）在经历了一个完整的PPP周期后，对PPP的风险认识应该是比较深刻，我们暂且以同理心来看待社会资本眼中的PPP风险。
一、社会资本对PPP的风险认知
（1）支付风险
对于政府付费（或补助）项目，PPP最大的风险在于政府能否按时足额向社会资本进行付费（或补贴），即支付风险，这一点应该是社会资本的共识。支付风险又可以分为支付能力和支付意愿，央企投资PPP项目要求的“百强县”、“一般公共预算过20亿”等都在间接选择有支付能力的政府合作，但有能力支付的政府不一定有意愿支付，这就好比企业，要花钱的地方太多，钱往往都会花在新项目、能出成效的地方，都不愿意去花在一个已经产生效益的工程上（工程类PPP更甚），即便PPP被安排了财政预算，社会资本的支付风险依然存在，实践中安排了预算但未支付的也比比皆是，财政的钱出去都需要ling dao同意，在社会资本看来，所以与其说是财政预算，还不如说是LD预算。因此，在社会资本看来，虽然FEPC和ABO等模式的合规性、未来安排预算存疑，但PPP也存在安排预算但无能力或无意愿支付的风险，FEPC和ABO等模式的投资回收期更短，支付风险的敞口更短，相较之，社会资本偏爱FEPC和ABO等新模式也不是全无道理。
（2）融资风险
社会资本在PPP面前的退却背后也是金融机构的退却，PPP往往是依赖项目的收益权和现金流进行融资，但随着财金[2019]10号后也出现了变化，针对政府付费（或补贴）的工程类PPP项目，金融机构也要求社会资本提供担保。主要原因在于财金[2019]10号要求建立完全的绩效考核，而金融机构对工程资本的运营能力存疑，存在未来付费（或补贴）不足以履盖本息的风险，无法满足金融机构贷款资金首要安全性的要求，只能要求社会资本提供额外担保，这也就推高了社会资本的债务指标，而国资委又接连发文要求央企和地方国企控制债务指标，可见，PPP推高央企国企的债务与国资委接二连三要求他们降债务存在本质矛盾。而FEPC和ABO等模式下，工程资本往往通过保理、信托等通道融资，虽然成本高，但不需要提供担保，现行环境下可以满足对他们的债务风险管控指标要求。
（3）领导换届风险
PPP项目具有长期性，合作期内往往都要经历好几任领导，而领导对于地区的发展重点有所不同，往往领导换届后，项目就会受到些许冷落，轻则调减投资，重则终止项目，虽然PPP合同中具备补偿条款，但社会资本始终处于弱势，特别是央企国企在大家眼里又都比较讲政治，不会随意跟政府撕破脸，这也间接助长了政府更改PPP协议的随意性，甚至还有地方政府认为央企国企讲政治到已经不讲经济了，认为央企国企的钱都是国家的钱，付不付，付多付少没关系，本质都是缺乏契约精神的表现，PPP的合作期长，就越需要契约精神，但显然，目前我们还有很长的路要走。
（4）绩效考核风险
财金10号文之前，工程类PPP项目采用“大量固化的可用性服务费+少量考核的运营维护费”作为回报机制，但财金10号后要求建立完全的绩效考核，原来固化的可用性服务费都需要与绩效考核挂钩，社会资本倒也不怕与绩效考核挂钩，比方之前的污水垃圾BOT模式下建设成本和运营成本倒算到水价中也都是与运营效果挂钩的，但工程类PPP项目自身就是偏建设，运营的属性（甚至不能称之为运营，更准确的应该是维护）成分极低，工程的建设的质量评价却要依赖于道路的保洁、维护情况，这本身就是极其不科学的，而且运营的考核多为表单式的，大多为主观定性评价的内容，社会资本生怕哪天政府没钱付费（或补贴），给穿穿小鞋，绩效考核挂零蛋，那就真的两清了。因此，针对工程类PPP，有些社会资本要保证20%的工程利润，以保障投入的20%资本金有渠道回收。
除上述的风险外，像审批风险、征地拆迁风险和建设风险等都属于所有项目都面临的普遍性风险，就不再累述。
二、PPP高风险的背后
（1）真PPP运营属性和伪PPP融资属性的冲突
真PPP强调运营，但目前已入库的PPP项目，不管是规模还是数量上，都是以工程类PPP项目为主，这类项目本质还是为了融资。如果是真运营的PPP项目，像上述的支付风险可以通过运营的关停来降低，但为了融资的工程类PPP项目无法做到这一点，工程类PPP项目在项目建成后就已经发挥效益，跟维护与否无关，而真运营的PPP项目需要依赖运营发挥效益，工程只是运营的载体。因此，支付风险的存在本质还是工程类PPP项目的弱运营性与真PPP的强运营之间的冲突。
（2）工程资本短周期与PPP长期性的冲突
目前，市场上的央企国企做PPP主要是为了通过投资带动施工，国内施工行业的特点就是短平快，这是工程资本的天然属性，在保证质量、安全的前提下，尽快让工程发挥效益，这是干工程人的使命。但PPP却是长期性，原来工程资本还可以通过与基金、资管等金融产品组成联合体实施PPP项目，让金融产品作为长期资本沉淀在PPP项目中，工程资本负责项目建设，但资管新规后，上述金融产品的通道业务受阻，PPP的长期资本缺位，而工程资本显然无法填补金融产品的空白，于是现阶段工程资本要求的短周期和PPP长期性无法调和后，选择了期限更短的FEPC和ABO。
（3）工程资本的偏债性和PPP的真股权冲突
国内的工程资本大多偏债性，这也与国内的金融环境有关（正开始打破刚兑，从偏债向偏股转变），而PPP是实实在在的股权投入，特别是要求完全绩效考核后，资本金的投入真有可能无法回收，对于想做工程的工程资本，显然一时会难以接受，毕竟干工程才是他们的真实目的，干工程欠点钱可以接受，但是要玩真的来个实打实的投资，工程资本难以接受。