最高法院行政诉讼征收补偿案件裁判观点摘要18则
金博大律师事务所
1.【最高法院】行政机关无论因法律规范废改，还是客观情况变化，亦或为了公共利益需要而变更或者撤回已经生效的行政许可，均应依法给予补偿。案号：（2016）最高法行申3344号
【裁判要点】
煤矿资源整合过程，是多环节的综合过程，涉及多个行政主体，具有多阶段行政管理的特征；同时既包括行政权的行使也包括民事主体协商，既有行政法律关系也有民事法律关系，既涉及行政法律责任也涉及民事法律责任。一个违法后果可能与多个行政主体的违法行为有关。就本案而言，弘源煤业补偿问题未获解决的原因，除了白水县政府可能存在履职不到位之外，陕西省国土厅注销弘源煤业的采矿许可证，并为烽源煤业颁发新的采矿许可证，也可能存在未尽相应义务的情形，烽源煤业作为整合主体也存在未履行相应义务情形，与本案的处理均有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，应作为第三人参与诉讼，一、二审法院未通知烽源煤业和陕西省国土资源厅参与诉讼，构成程序违法。
2.【最高法院】山西安业集团有限公司诉山西太原人民政府收回国有土地使用权决定案。案号：（2016）最高法行再80号
【裁判要点】
有征收必有补偿，无补偿则无征收。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。补偿问题未依法定程序解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地。
3.【最高法院】拆迁补偿安置方案作为签订协议的依据之一，只是指导性事实行为，在法律效力上与拆迁协议相比不具有对抗性。案号：（2017）最高法行申8836号
【裁判要点】
再审被申请人与再审申请人下属临时机构金水区徐庄村××村并城项目指挥部于2014年3月27日签订了《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁协议书》，协议中明确约定过渡期为36个月，该拆迁协议是双方的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的禁止性规定。虽然在协议中将《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》作为签订协议的依据之一，但该方案只是指导性事实行为，其在法律效力上与拆迁协议相比不具有对抗性。再审申请人主张应适用《金水区徐庄村徐庄路建设项目拆迁补偿安置方案》中约定的24个月的过渡期，没有事实和法律依据。
4.【最高法院】再审申请人对洛市新安[2003]6号文件安置对象的理解不符合逻辑，也不符合平等保护原则。案号：（2018）最高法行申3320号
【裁判要点】
从洛市新安[2003]6号文件关于“计划外出生人员，按计生政策处理后，依照农业人口安置标准进行住房安置”的规定来看，应理解为是对“2003年5月31日公安户口册在册”的例外规定，对该规定应理解为拆迁村庄中2003年5月31日之前已经出生的人员，因属于计划外出生没有在公安户口册在册，后接受计生政策处理而在公安户口册在册，应依照农业人口安置标准进行住房安置。该规定也是给计划外出生人员机会，让他们通过计生政策的处理，由没户籍变为有户籍，从而成为安置对象，二审法院认定被申请人郭佳伟属于安置对象并无不当。再审申请人对洛市新安[2003]6号文件安置对象的理解不符合逻辑，也不符合平等保护原则
5.【最高法院】享受村民待遇与否不应简单地以是否持有宅基地使用证来认定。案号：（2018）最高法行申3774号
【裁判要点】
刘保生作为郑州市中原区段庄村村民于1992年因郑州市政建设需要整体搬迁到新村取得宅基地一处,刘保生缴纳了宅基地使用费和押金。后该处宅基地因该村新农村建设需要经段庄村民委员会同意,由该村第三、五村民小组占用,为此第三、五村民小组于2008年租用本村村民的土地并支付租赁费用,将该土地交由刘保生使用且于当年建房居住至今。虽然刘保生不持有宅基地使用证，但不能否定1992年刘保生依法取得宅基地的事实，刘保生在该村出生，退休后户口又迁回该村，故其应当享受段庄村村民待遇。二审法院判决再审申请人按照《段庄村城中村改造拆迁补偿安置方案》第四条第(一)款第2项对刘保生进行拆迁补偿安置，并无不当。
6.【最高法院】政府征收房屋，必须与行政相对人签订征收补偿协议，并履行补偿安置职责。案号：（2018）最高法行申7526号
【裁判要点】
从在案证据看，运城市政府作出了再审申请人房屋所在区域的征收决定和征收补偿方案，再审申请人的房屋也已被拆除，但没有证据显示运城市政府与再审申请人签订了征收补偿协议或作出征收补偿决定，即运城市政府没有对再审申请人履行补偿安置职责，此情形下一审法院判决运城市政府对华曦公司的申请作出处理决定，二审法院维持原判，均系适用法律错误。
7.【最高法院】晋政发[2013]22号文件于2013年6月9日已在山西省人民政府网站公布，但是不能证明向申请人告知了该文件的内容。案号：（2018）最高法行申9014号
【裁判要点】
再审申请人一审诉讼请求为：“要求屯留县人民政府增加补偿征收果园地征地补偿费每亩11189.60元，8.8亩，合计98468.48元。”根据原审查明事实，再审申请人于2014年3月12日以每亩28576.80元标准获得补偿款，其提起本案诉讼要求增加征地补偿费的依据为晋政发[2013]22号《山西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准的通知》。虽晋政发[2013]22号文件于2013年6月9日已在山西省人民政府网站公布，但是该文件仅是在网站予以公布，被申请人未能举证证明向再审申请人告知了该文件的内容，因此并不能以此推断再审申请人于此时已经知道该文件的存在及相关内容。再审申请人同村的其他村民因晋政发[2013]22号文件于2015年7月27日得到增加补偿款，再审申请人主张其于此时知道晋政发[2013]22号文件及应当增加补偿，具有合理性。
8.【最高法院】合法外出务工农民工属于应被安置人员，应享受相应安置补偿待遇。案号：（2018）最高法行再46号
【裁判要点】
本院认为，农民进城务工对我国现代化建设作出了重大贡献。一直以来，党中央、国务院都高度重视农民工问题，并制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施。其中，国务院于2006年出台的《关于解决农民工问题的若干意见》中明确指出，要保障农民工依法享有的民主政治权利，农民工户籍所在地的村民委员会，在决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。该意见虽非行政法规，但其明确传递出，即使农民工长期在外务工，也不能因此以非“常住”为由，剥夺其所应享有的村民待遇的政策导向。事实上，本案征收补偿方案《附件》中，已将“参军前为本村村民的现役军人和就读大中专之前为本村村民的在校学生”及“服刑后返还原籍及正在服刑的劳教人员”纳入了核查人口的范围。根据逻辑推理规则，上述人员同样并非“常住”于该村，而再审申请人却将其列为被安置人员，将合法外出务工人员排除在核查人口范围之外，显属同等情形区别对待，不符合“平等”、“公正”的社会主义核心价值观的要求。因此，对该主张本院不予支持。
9.【最高法院】行政行为即使是合法的，如果对行政相对人的合法权益造成损害，也应当给予公正合理的补偿。案号：（2018）最高法行再69号
【裁判要点】
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，可以提起行政诉讼。北川县擂鼓硫铁矿在向北川县政府提交《行政赔偿申请书》未得到答复后，有权向人民法院提起行政诉讼。本案北川县政府于2012年2月9日要求北川县擂鼓硫铁矿关闭，而54号通知于2012年11月4日才发布实施，故原审法院认为其系因该通知的发布而关闭矿山没有事实依据。由于本案缺乏北川县擂鼓硫铁矿适用于政策性关闭的依据和相关证据，故原审法院以北川县擂鼓硫铁矿对于政策性关闭非金属矿山的补偿行为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回北川县擂鼓硫铁矿的起诉及上诉，确有不当。北川县政府关于北川县擂鼓硫铁矿系依法自行关闭不可能获得任何行政补偿的答辩理由，与本案事实不符，于法无据，本院不予支持。
10.【最高法院】我国农村长期以户为单位对宅基地的取得和使用进行管理，在征收补偿安置过程中，以户为单位进行安置补偿成为习惯性做法。案号：（2018）最高法行再107号
【裁判要点】
实践中，有的《补偿安置方案》虽经村民委员会讨论通过，但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条”任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：”市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，行政机关是集体土地征收补偿安置工作的法定主体，其应当对拆迁补偿安置工作承担法律责任。如果行政机关在集体土地征收项目中发挥的作用已经超出《村民委员会组织法》所规定的指导、支持和帮助，而是实际主导、组织和控制，相关土地整体开发利用行为也超出了《村民委员会组织法》对村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的法律定位，那么《补偿安置方案》的制定和实施行为不属于村民自治行为，属于行政诉讼受案范围。
对于农村居民宅基地以及人员的安置补偿，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例没有作出具体规定。实践当中，由于我国农村长期以户为单位对宅基地的取得和使用进行管理，因此，在集体土地的征收补偿安置过程中，以户为单位进行安置补偿成为很多地方的习惯性做法。
11.【最高法院】对于分户补偿情况是否应予公开，集体土地与国有土地上房屋征收不应有所差别，可以参照适用。案号：（2018）最高法行再180号
【裁判要点】
分户补偿情况尽管一定程度涉及其他户的个人隐私，但为了保证征收补偿的公开和公平，消除被征收人不公平补偿的疑虑和担心，法律对这类个人隐私进行了一定的让渡。根据《政府信息公开条例》第十一条第三项的规定，“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”属于“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款规定：“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案涉及的虽然是集体土地征收，但对于分户补偿情况是否应予公开，集体土地与国有土地上房屋征收不应有所差别，可以参照适用。再审申请人作为土地征收范围内的村民，有权知道分户补偿情况，再审被申请人应当向再审申请人公开这些政府信息。
12.【最高法院】郑政文〔2014〕142号文规定适用于本案，会导致再审申请人因蔬菜大棚被违法拆除所获得的赔偿金额明显低于所应得的补偿数额。案号：（2018）最高法行赔申561号
【裁判要点】
原审法院以和木林主张适用的《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2009〕127号）的标准已被郑政文〔2014〕142号《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》的规定所取代为由，参照后者对再审申请人蔬菜大棚的损失进行了认定。但是，一方面，《十里铺村改造拆迁安置补偿方案》第一条第（五）项明确规定，案涉土地上附着物的拆迁补偿问题，应适用郑政文〔2009〕127号文件。而郑政文〔2014〕142号文件也明确规定，该通知发布前，已呈报审批征收的土地，青苗费和地上附着物的补偿标准按照批准的方案确定的标准落实；另一方面，从郑政文〔2014〕142号文规定的内容来看，该文件对蔬菜大棚的补偿标准进行了细化，将之适用于本案，会导致再审申请人因蔬菜大棚被违法拆除所获得的赔偿金额明显低于适用郑政文〔2009〕127号文件规定的补偿标准所应得的补偿数额，从而出现再审申请人因违法行为所获得的赔偿低于该行为被确认违法前可获得的补偿的不公平、不合理的现象。因此，原审法院在该问题的法律适用上存在错误。
13.【最高法院】基于物权法定原则，郭某二人通过与河务处签订《河道开发管理承包协议书》获得的权利并非《物权法》规定的土地承包经营权。案号:（2019）最高法行申1676号
【裁判要点】
1、土地承包经营权是指土地承包经营权人为从事种植业、林业、畜牧业，对其承包的集体所有或者国家所有由农民集体使用的土地所享有的占有、使用、收益的权利。基于物权法定原则，在案涉土地系国有河道土地，且案涉《国有土地使用证》载明的使用权人系河务处的情况下，郭凤瑞二人通过与河务处签订《河道开发管理承包协议书》获得的权利并非《中华人民共和国物权法》规定的土地承包经营权。二审法院依据郭凤瑞二人与河务处签订的《河道开发管理承包协议》，认定郭凤瑞二人系用益物权人于法无据。
2，关于绥中县政府应否补偿郭凤瑞二人承包地补偿款问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十八条规定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此可知，为了公共利益等收回国有土地使用权的，应当给予土地使用权人“适当补偿”。案涉国有土地的使用权人系河务处，郭凤瑞二人系因签订案涉《河道开发管理承包协议书》而占有、使用案涉土地。二审法院适用《中华人民共和国物权法》第一百二十一条认定郭凤瑞二人系用益物权人，可以获得相应补偿，存在错误。对于郭凤瑞二人的前期投入损失，可通过依法另行向协议相对人提起民事诉讼来主张合同债权。
14.【最高法院】荥阳市政府在本案诉讼中，仅以工作失误导致树木数量清查不实为由，不能否定其在行政程序中制作的《附属物调查表》的效力。案号：（2019）最高法行申6853号
【裁判要点】
《附属物调查表》系荥阳市政府对陈克建承包土地实施征收补偿程序中，由荥阳市房屋征收与补偿办公室、荥阳市水务局、高村乡政府、高村乡马沟村民委员会、马沟村第四村民小组相关工作人员调查形成，陈克建亦参与调查，并由上述各方签字确认。荥阳市政府对陈克建进行附属物补偿时，也以该《附属物调查表》登记的柏树苗数量为依据。故荥阳市政府在本案诉讼中，仅以工作失误导致树木数量清查不实为由，不能否定其在行政程序中制作的《附属物调查表》的效力。荥阳市政府二审提交的《核查报告》系其单方委托作出，属于在诉讼过程中自行收集的证据，亦不能否定《附属物调查表》的效力。荥阳市政府还主张陈克建承包地上柏树苗系其得知征地后抢种抢栽，但没有提供证据予以证明。因此，一、二审以《附属物调查表》确定的柏树苗数量作为补偿依据，并无不当。
15.【最高法院】魏某、周某家庭与其父亲家庭在不同的宅基地上分别建房居住。因此，其家庭不属于涉案拆迁补偿安置方案中的“未划院子女”情形。案号：（2019）最高法行申11654号
【裁判要点】
按照《管城回族区南曹乡小湖村合村并城项目拆迁补偿安置方案》第六条“安置标准”中第二项“村民房屋安置标准”第6小项的规定，村民家庭宅基地证是子女姓名的，其父母可自由选择随子女安置；宅基地证是父母姓名的，未划院子女随父母安置。本案中，根据魏红永提交的再审申请材料，魏红永、周风琴家庭虽然是在登记在其父亲名下的9307720号宅基地上实际建房居住，但魏红永亦有单独登记在自己名下的9307719号集体土地建设用地使用证。且根据郑州市管城回族区南曹乡小湖村村民委员会、郑州市管城回族区南曹乡小湖村第十三村民组出具的相关证明，魏红永、周风琴家庭与其父亲家庭在不同的宅基地上分别建房居住。因此，魏红永、周风琴家庭不属于涉案拆迁补偿安置方案中的“未划院子女”情形。《南曹乡人民政府关于小魏河村周风琴拆迁结算安置问题的处理意见》认为,由于魏红永使用的宅基地使用权人是其父亲，按照“宅基地证是父母姓名的，未划院子女随父母安置”的规定，魏红永、周风琴家庭应跟随父母结算安置，一、二审判决认为上述处理意见并无不当，一、二审判决存在认定事实不清的情形，应予纠正。
16.【最高法院】加油站用地属于经营性用地，应当通过出让方式取得建设用地使用权。国有建设用地的审批系依申请行政行为。案号：（2019）最高法行再183号
【裁判要点】
1.《会议纪要》仅表明新民市政府同意选址重建加油站，并无政府同意划拨土地的内容，而加油站用地依法应属于经营性用地，不符合上述法律规定中有关以划拨方式取得建设用地的条件，石油经销站依据法律规定应当通过出让方式取得建设用地使用权。
2.国有建设用地的审批系依申请行政行为，即建设单位须先向有批准权的土地行政主管部门提出申请。
3.鉴于《经费申请审批表》（复印件）仅是新民市政府就胡台新城管委会的请示作出的内部审批，并非对石油经销站作出的最终行政补偿决定。故原审法院应进一步查明《经费申请审批表》是否符合证据采信规则、是否已经产生外部效力、能否作为判断停产停业损失的依据等情况，原审法院未予查明即判决新民市政府给付石油经销站停产停业损失，亦属于事实不清。
17.【最高法院】在征收集体土地上设施农业企业时，为充分合理保护被征收人的合法权益，参照国有征收规定，将停产停业损失作为直接损失予以补偿。案号：（2019）最高法行再289号
【裁判要点】
关于停产停业损失的问题。依据上述法律规定，国有土地上房屋征收时明确规定了停产停业损失，集体土地上房屋征收时是否需要补偿停产停业损失没有明确规定。但《中华人民共和国物权法》第四十二条明确规定了征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。故在征收集体土地上设施农业企业时，为充分合理保护被征收人的合法权益，应参照国有土地上房屋征收规定，将停产停业损失作为直接损失予以补偿。停产停业损失的补偿数额一般应以企业前三年的平均利润为参考数据来认定，补偿六个月。
18.【最高法院】让被征收人承担现行法律规定不明确的责任，不利于及时对补偿安置合法性进行实体审查，促进争议尽快解决，应予纠正。案号：（2020）最高法行再56号
【裁判要点】
1、故就本案补偿安置方案争议，复议申请人向长沙市政府申请行政复议时，可申请复议审查的是芙蓉区政府对补偿安置方案的批准行为、芙蓉国土分局制定并公告补偿安置方案行为、亦或是补偿安置方案中的某一项补偿标准行为。因此被征收人申请行政复议时应当明确申请复议审查的对象是批准行为、还是补偿安置方案，请求复议机关撤销的是批准行为还是补偿安置方案；长沙市政府行政复议程序也应在明确被复议的行政行为前提下，结合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条有关“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”的规定，确定适格的被申请人。
2、让被征收人承担了现行法律规定不明确的责任，又不利于及时对补偿安置合法性进行实体审查，促进争议尽快解决，应予纠正。一审法院在继续审理复议决定以及其维持的行政行为时，也可参考《最高人民法院行政法官专业会议纪要（五）》规定精神，结合补偿安置进展情况、补偿安置分歧原因、被征收人实质诉求等情况，引导被征收人正确选择被诉行政行为、适格被告，建议被征收人起诉补偿安置协议、补偿决定、请求履行补偿安置职责诉讼或请求作出补偿决定诉讼、或者提起确认强制拆除行为违法并赔偿动产、不动产等损失诉讼等；人民法院在针对上述类型诉讼中对补偿安置方案的合法性可以依申请予以一并审查。
金博大律师事务所
刘德宇律师整理